为深入贯彻落实党的十八大精神和中央、省委、市委关于改进工作作风、密切联系群众的有关规定,准确把握我市文化执法工作面临的新形势新任务,深入研究思考提高工作科学化水平的新途径新办法,根据省委和市委宣传部有关调研工作安排,我局于3月12日在全市文化执法系统开展“调研工作年”活动。调研组分成4个小组,经过一个多月的时间,先后赴岳阳县、汨罗市、平江县、华容县、临湘市、湘阴县、云溪区、君山区、屈原区等地进行考察调研,深入了解情况、收集资料,并结合我局实际,着眼未来文化执法工作发展趋势,形成此调研报告。
一、近年来我市文化市场综合执法战线取得的主要成绩
自我局成立以来,在省、市各级部门、领导的关心和帮助下,局党组“一班人”齐心协力、积极探索,团结全局干部职工,联合全市各县(市)、区文化执法机构,在我市文化市场综合执法战线上大胆创新、努力拼搏,取得了一些成绩,推动我市文化市场综合执法工作逐步走向正轨,并不断迈上新的台阶。
(一)社会影响力逐年提升。成立两年多时间,我局先后两次荣获全国“扫黄打非”先进集体和全国文化市场综合执法先进单位荣誉称号;获得湖南省打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动先进集体、湖南省新闻出版版权工作先进集体、湖南省新闻出版依法行政示范窗口、湖南省文化市场综合行政执法优秀案卷办理单位等荣誉称号。在省级、市级、网络媒体上发表新闻稿件700余篇;先后开展例如“侵权盗版及非法出版物集中销毁行动”、“12318文化市场举报监督体系宣传”、“版权普法宣传‘四进’”、“万人免费进歌厅,引导全民健康娱乐”等活动20余次,逐步确立了文化执法工作在我市的社会地位和影响力。
(二)执法能力逐年提高。2011年,全市各文化执法战线共办理案件400余起,2012年,办案总数递增至近1000余起。大案要案20余起,其中2起被全国和省“扫黄打非”办列为重点督办案件。各县(市)、区执法机构的执法办案能力提升较快,对各辖区的文化市场基本能做到有效监控。
(三)队伍建设逐年加强。通过近三年的时间,我市各级文化市场综合执法机构队伍建设提升较快。大部分单位先后配备了执法车辆、统一了执法服装、开设了“12318”举报热线、建设了文化市场网络监管平台,不断提高了文化市场的监管能力和办事效率。
二、目前我市文化执法战线存在的突出问题和薄弱环节
根据十七届六中全会关于推动文化产业成为国民支柱性产业的总体部署和党的十八大关于深化文化体制改革的决定,以及2020年确保实现全面建成小康社会的宏伟目标,我们从调查了解的情况,感觉我市文化执法工作的现状距离上级和国家的工作要求还相距甚远,主要体现在以下几个方面:
(一)机构设置不够合理。目前,我市文化市场综合执法局已完成改革,是正处级政府授权的独立执法主体。但是,我市其它县级机构依然参差不齐,除平江县与市局对应设置,属正科级独立执法机构外,岳阳县、华容县、临湘市、汨罗市、湘阴县、云溪区、屈原区、君山区都还是副科级机构,而且不是独立的执法主体,仍然还是保持改革前隶属于文广新局的二级机构,执法主体仍然是文广新局。另外,根据省、市文化体制改革关于“同城一支队伍执法”的指示精神,我局于2011年4月20日,正式收编岳阳楼区、开发区和南湖风景区执法大队18人,对城区范围内执法队伍进行了整合。但是,君山区和云溪区的文化行政执法权到目前为止还没有收归我局,不符合上级关于文化体制改革的有关要求。从中央和文化行政管理体制改革的要求上看,文化市场管理要实行管办分离,具体地说就是行政审批(许可)与行政执法分离,组建相对独立、集中统一的文化市场综合行政执法机构,与文化广电新闻出版机构没有隶属关系,从而可以看出文化市场综合行政执法机构不是委托执法,而是授权执法,具有行政执法主体资格。我市文化体制改革到目前为止,文化执法机构还有相当一部分单位没有独立,市区的文化机构还没有得到有效整合,这些都对我市的文化执法工作的开展造成了一定的阻力,严重影响了全市文化市场综合执法工作的职能发挥和办事效率。根据调查了解,目前全市90%以上的文化执法人员认为目前的文化执法机构设置不合理,对现实工作开展造成了一定的影响。
(二)职权范围不够清晰。文化综合执法是我国行政执法体制改革的产物,文化综合执法机构的设立,是我国行政体制改革和文化体制改革的双重需要。中宣发[2009]25号《关于加快推进文化市场综合执法改革工作意见》中明确指出:“必须通过实行综合执法来贯彻执行党的文艺方针,实现政策职能与监督处罚职能相对分开”;“必须全面整合执法资源,对文化市场实行统一管理、综合执法,从而彻底解决文化市场管理中长期存在的职责不清、职能交叉、多头执法等问题”。由此可见,文化综合执法机构的职能,就是要肩负起对文化市场的统一监管、综合执法。但是,根据我们调查了解的情况看,我市目前文化执法机构在某些执法领域的职权范围还不够清晰,主要有以下两个方面:一是“扫黄打非”工作职责不清。目前我市“扫黄打非”工作办公室仍设置在文化广电新闻出版局。中央政治局委员、中央书记处书记,中央宣传部部长刘云山同志曾强调:“扫黄打非”是文化市场综合执法的首要任务。文化市场综合执法局肩负着“扫黄打非”工作的主要职责,在工作过程中,需要综合协调公安、国安等各方面的力量,共同完成“扫黄打非”工作任务。“扫黄打非”办公室设在文化广电新闻出版局中,存在着环节过多,办案知情面过大,落实省“扫黄打非”办公室指导不及时,侦缉工作不能迅速展开等不利于工作开展的问题。对“扫黄打非”工作的开展造成一定的影响;二是文物执法职责不清。文物执法是文化市场综合执法的重要组成部分,目前,我市的文物执法职能仍在文化广电新闻出版局。我们认为,既然市区已经单独成立了文化市场综合执法机构,就理应把文物执法这项本该属于执法机构行使的职能划归过来,否则,文化市场综合执法机构还是不能达到对文化市场的“统一监管,综合执法”,文化市场综合执法机构的设立也就失去意义。目前,市局面临的状况是我市文物市场存在,但却没有相应执法队伍监管,由此引起我局设置科(队)职责比较混乱。
(三)人员素质不够专业。据调查,目前我市文化执法队伍中,全日制本科以上学历的不足8%,本科学历不足20%,大专学历的为60%,还有15%的为大专以下学历。70%以上的执法人员在电脑的运用上目前还只是停留在简单操作阶段,专业计算机知识和网络知识匮乏,不能适应未来文化执法工作向互联网方向发展的趋势;65%以上的执法人员公文写作能力较弱,对于工作的完成、经验的积累和工作质量效率的提升都有一定的影响;60%以上的执法人员的法律法规专业知识还不够精通,在执法过程中还存在不够规范的现象,对于群众和业主在法律法规上存在的疑问,有时还不能进行专业的诠释。对于文化执法工作的权威性造成了一定的影响。50%以上的执法人员语言表达和教育疏导能力较弱,主要体现在实际工作中所遇到的一些矛盾,不能进行有效地化解,对于经营业主违规违纪行为不能进行有效地劝导。给文化执法工作造成一定的被动。
(四)硬件设施比较落后。据调查了解,目前我市文化执法机构的硬件设施建设还处于比较落后的阶段。一是全市文化执法机构,没有专门修建的办公场所。有的是租借的场所,有的还是与文广新局合用的办公场所,部分单位没有专门的会议室、技术监控房、证据保存室和库房,且办公场所的条件比较简陋。二是执法车辆严重不足。目前,除了市局3台、平江县2台、华容县1台、君山区1台执法车辆外,其它地区还没有配备专门的执法车辆。执法大部分还是靠的“步行+打的”的模式,既增加了执法人员的负担,又严重影响了执法工作的质量效率;三是执法装备相当匮乏。目前,全市文化执法单位,总共只有数码照相机19台、便携式计算机3台、摄像机5台、录音笔5支,没有车载打印机、暗访设备和通讯对讲机等装备,大部分单位还没有建设技术监管平台。由于装备的匮乏,增加了市场监控的难度,增加了执法人员对案件的调查取证难度。由于硬件设施建设的落后,对文化执法队伍的士气和工作效率都造成了较大的影响。
(五)社会地位有待提高。在调研过程中,我市文化执法人员普遍认为:文化事业要成为国家支柱型产业,没有强有力的文化执法工作保驾护航是很难实现的,文化监管执法关乎国家的政治安定和文化安全。前苏联因《改革新思维》一书导致执政党苏共的垮台;美国电影《穆斯林的无知》引发阿拉伯伊斯兰国家的反美浪潮,搞乱了半个世界等等,不胜枚举。无数历史事实证明,文化出问题,必定是文化监管不到位出问题。没有强有力的文化执法,文化大发展大繁荣就会迷失方向,成为一句空话。因此,文化执法人员肩负的职责和使命是光荣而艰巨的。但是,目前我市的文化执法机构仍处于一种尴尬的境地,文化市场综合行政执法机构履行文化、广电、新闻出版、扫黄打非四个部门的除行政审批外的其它全部行政执法职能,是纯粹的政府行政行为,是代表政府对文化领域的生产经营等活动所实施的具体行政行为,具有权威性和强制性,但是,目前我市文化市场综合执法机构却只是参公管理的行政支持类事业单位,却不是行政单位,从法理上讲十分牵强。另外,依据《国家公务员法》第14条规定,公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。由此可见,文化市场综合行政执法人员身份应为公务员,其所在的行政执法机构也必定是行政编制的机构。目前,文化执法机构让老百姓和文化执法人员内心都有种“名不正,言不顺”的感觉;另外,文化市场综合执法人员十分辛苦,工作没有上下班之分,没有节假日之分,演绎的是“白+黑”(白天加晚上),“5+2”(五天工作日加星期六、星期日)工作制。公安、检察、法院、城管纯执法单位执法人员有岗位津贴,纪检、监察、信访、人防、环保等非纯执法单位工作人员也有岗位津贴,唯独文化市场综合执法人员没有岗位津贴,这些对文化执法人员都是极不公平的,直接影响到文化执法工作的社会地位和文化执法队伍的稳定。
三、进一步提升我市文化执法工作效能的意见和建议
(一)统一各县(市)、区文化执法机构的级别。根据国家关于文化体制改革的相关精神,我们建议上级有关部门和各地政府部门按照市局或平江的模式,加快完善各地文化执法机构的设置。没有独立的文化执法机构应尽快独立,尽快成立各地的文化市场综合执法局;各县(市)、区机构应对应市局设置为正科级机构,云溪区和君山区的文化执法队伍应尽快收编到市局,以便实现完全同城一支队伍执法。
(二)进一步理顺明确文化市场综合执法的职权范围。为方便工作开展,避免不必要的矛盾,充分发挥文化综合执法的职能效力,我们建议上级部门能进一步理顺明确文化市场综合执法的职权范围:一是把我市“扫黄打非”工作办公室设置在市文化市场综合执法局,以便进一步提高“扫黄打非”工作的办案效率;二是把文物执法的行政职能划归到文化市场综合执法局,以实现“统一监管、综合执法”的职责要求。
(三)大力加强文化执法人员的专业化能力素质培养。根据文化事业大繁荣大发展的要求,文化执法人员应具备相应的理论水平、业务素质和个人修养,但就目前调查了解的情况看,我市文化执法人员在这一方面的差距还较大,需要大力加强培养。我们建议:一是上级有关部门能定期组织文化执法人员开展业务培训,深入学习法律法规、高科技知识、执法办案技巧和公文写作等方面的内容,提高执法人员的专业素养;二是适时组织与兄弟单位的经验交流、参观见学,起到开拓眼界、取长补短,加快优化我市文化市场综合执法工作模式,不断提高工作效率;三是适情开展心理学、教育学、美学等方面的知识学习,以提高个人修养,强化自我心理疏导和及时化解工作矛盾的能力。
(四)尽快完善配强各级文化执法机构的装备设备。文化执法队伍的硬件设施建设情况,将对文化执法队伍战斗力产生重要影响,就目前我市文化执法机构的硬件设施建设情况,还是处于比较落后的阶段,因此,我们建议:一是按编制配齐执法车辆,提高执法人员巡查和办案的方便快捷程度;二是配齐便携式电脑、数码像机、车载打印机、录音笔、暗访设备、通讯对讲机等执法办案装备,方便执法人员执法办案时的调查取证;三是请各地政府大力支持,为当地文化市场综合执法机构创造正规的办公场所,以确保文化执法机构各项工作的顺利开展。四是建设各地的远程监管系统,加强各地区对文化市场的有效监控。
(五)合理提高文化执法人员的待遇。据调查了解,同为政府部门的执法机构,文化执法人员的待遇相对较差。由于我市文化市场范围大、执法人员少、工作任务量多,执法人员的辛苦程度绝不亚于公安、城管、法院等执法机构的执法人员,另外,目前文化市场往往鱼龙混杂,要想管住管好,其危险程度也不亚于其它执法机构。所以,我们建议:文化执法人员应享受与其他政府部门执法人员相同的津贴待遇。以此激励和强化文化执法人员的事业心和责任感。
四、关于未来我市文化执法工作发展方向的几点想法
(一)大胆探索文化执法工作新领域、新业态。随着网络技术的迅猛发展,网络生活已成为人们生活的常态,各种低俗淫秽和非法有害信息可以通过网络终端迅速传递,且隐蔽性极强,很难防范和清除。因此,我们希望能建立网络“扫黄打非”工作制度和长效机制,逐步加强网络有害信息和垃圾文化的监管和监控力度,防止非法有害信息传播,查处未经批准或备案,擅自从事网络传输视听节目和擅自从事网络音乐、网络游戏、网络动漫等互联网文化活动,加强对微信、微博等新信息平台的监管和执法,全面提升我市文化执法机构的网络“扫黄打非”工作能力。另外,随着我国文化事业的迅猛发展,文化执法工作应紧跟时代潮流,及时发展文化工作的新领域、新业态,切实做到对文化市场执法的全面覆盖,统一监管。
(二)建立行政许可与行政执法合一的文化执法新格局。行政执法是落实行政法规的手段,必须参与到行政工作的全过程,否则行政政策法规难以全面落实到位。根据文化部的相关工作条例要求,文化执法人员具体承担着行政许可前的文化市场现场勘察任务,行政许可的设立必须征求现场勘察人员的意见,作为同意与否的重要依据。年检年审最重要的前提是看是否守法守规经营,文化执法人员作为文化市场的现场监管人员,掌握着第一手信息,因此,文化部门的行政许可在设立同意之前,必须征求文化执法局的同意并备案。同时,对文化市场的规划布局和专业市场的设立,征求现场执法人员的意见,更有利文化市场的有序、健康发展。我们建议:在每年的10—12月份,行政许可部门和行政执法部门,进入市政务服务中心大厅,共同进行年检年审。
(三)进一步扩充壮大我市文化执法战线的有生力量。目前我市文化执法队伍面临的现状是监管市场庞大,执法人员较少。以市局为例,各业务大队总共才29名执法人员,却要监管市区550余家文化经营场所,市场点多、面广、线长,监管难度很大。各县(市)、区的这种现状也非常严重。因此,我们希望上级有关部门能酌情考虑扩大文化执法机构人员编制,壮大执法人员队伍。
(四)实现我市文化市场网络监管全方位覆盖。从市局所建立的网络监管平台运行情况来看,对我市加强市场监管力度,打击各类违法违规行为的效果比较明显,提高了工作质量和办案效率。因此,我们希望能在全市各县(市)、区大力推动文化市场远程视频监控平台建设,逐步建立起覆盖全市城乡的文化市场远程视频监控体系,实现全市文化市场监管“一盘棋”,建立大协作联合办案机制,各县(市)、区通过监控平台实行信息资源共享,联合协作办案,减少办案成本,提高办案效率,实现文化市场监管的全方位覆盖。
二○一三年五月九日