为建设质量强国夯实技术基础
——对《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》的新闻解读
□ 刘 展 龚润军 张雅婕
本报记者 杨 蕾
近日，质检总局下发了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（以下简称《指导意见》）。全篇近5000字，既有对质检系统整合工作指导思想、基本原则、工作目标的宏观要求，又有对具体整合路径的详细描述；既有对重点整合任务及完成时间的“硬约束”，又有为确保整合任务顺利完成而提出的保障措施。如果说去年国务院下发的《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（以下简称《通知》）是统领全国整合工作的行动纲领，那么这部《指导意见》就是质检系统开展整合工作的细化方案。如何在整合工作中更好地体现质检系统的特点？如何发挥好质检系统在全国整合工作中的主导作用？如何通过整合，进一步增强检验检测、认证认可质量基础设施的公共服务能力，为建设质量强国夯实技术基础？《指导意见》一一给出了答案。
检验检测认证机构分为公益类和经营类
在国务院下发的《通知》中要求“明确检验检测认证机构功能定位”，而质检总局下发的《指导意见》最大的亮点就是明确了质检系统检验检测认证机构将分为公益类和经营类的分类整合方式，并明确了各自的功能定位。质检系统对检验检测认证机构分类方式和功能定位的确定无疑会对全国整合工作的开展提供借鉴和范本。
两类机构的定位各不相同。《指导意见》明确，公益类检验检测认证机构是指由政府举办、经费由财政予以保障或补助，以公益服务为目的的检验检测认证机构；经营类检验检测认证机构是指由市场配置资源，以独立企业法人形式存在，自主经营、独立核算、自负盈亏的检验检测认证机构。
两类机构的任务也不相同。公益类检验检测认证机构主要为政府制定政策法规和风险管理提供技术支撑、为政府监管提供技术支持、为重大国计民生项目提供技术服务，以及提供其他不宜由市场机制提供的检验检测认证服务，不得从事营利性的检验检测认证业务；经营类检验检测认证机构则可在条件成熟时，选择社会组织的形式，面向社会提供社会化、商业性检验检测认证服务，也可承接政府购买的检验检测认证服务。
两类机构的分类方法来自对发达国家和地区建立的完善的检验检测认证法律法规体系和监督管理体系的深入考察，也来自中国质检系统对自身特点的全面总结。在2014年9月23日，《关于印发部分省（区、市）整合检验检测认证机构工作座谈会领导讲话的通知》中，中央编办首次明确了“两类机构”的分类要求和功能定位。这次《指导意见》的再次明确提出，对全国质检系统3500多家检验检测认证机构来说，机构分类方式终于“靴子落地”。
2020年形成一批综合检验检测认证集团
去年国务院下发的《通知》还确定了全国的整合工作分“三步走”的战略：首先推进部门或行业内部整合；其次推进跨部门、跨行业整合；最后再推进跨地区整合。为了贯彻好《通知》的要求，《指导意见》特别强调了“分步实施”的整合原则，并对质检系统的整合工作提出了分“三步走”的工作目标。这既保证了《指导意见》与《通知》的一脉相承，又充分体现了质检系统自身的特点。
《指导意见》提出的“三步走”具体是指，到2015年，质检总局直属检验检测认证机构和出入境检验检疫系统相关检验检测认证机构整合基本完成，特种设备检验检测机构纵向整合试点成效明显。到2017年，质检系统检验检测认证机构整合基本完成。公益类检验检测认证机构职责清晰、保障有力，经营类检验检测认证机构转企改制基本到位。到2020年，基本完成质检系统检验检测认证机构政事分开、管办分离、转企改制等改革任务，经营类检验检测认证机构专业化提升、规模化整合、市场化运营、国际化发展取得显著成效，形成一批具有知名品牌的综合性检验检测认证集团。
用创新的方式实现整合
为了真正指导好全国质检系统的整合工作，《指导意见》特地提出了五种整合模式，希望各地根据实际情况，选择或参照实施整合。
第一种是行政划拨方式整合。采取行政划拨方式，将所属检验检测认证机构人员、资产等进行整合。
第二种是授权经营方式整合。由财政部门批准，将检验检测认证机构财政资产变为经营性资产，按照资本运作方式进行整合。
第三种是拆分归并方式整合。将现有检验检测认证机构分为两部分，一部分划为公益类检验检测认证机构，由政府主导实施整合；另一部分通过改制，整合为经营类检验检测认证机构。
第四种是公共平台方式整合。地方政府整合不同部门所属检验检测认证机构，组建公共检验检测平台，作为独立的检验检测机构开展工作。
第五种是整体改制方式整合。将现有检验检测认证机构整体改制，然后采取资本方式整合为经营类检验检测认证机构。
对我国来说，检验检测认证机构整合工作是摸着石头过河。虽然国外有成熟经验可供借鉴，但是中国现有的情况非常复杂，不同地区的机构发展现状也是千差万别，不可能直接套用国外模式，也不可能全国“一刀切”。所以，不管采取哪种整合模式，质检系统检验检测认证机构整合改革都必须用创新的方式来实现。首先是观念创新，要突破固有体制的惰性和利益的藩篱，把检验检测认证作为一个整体产业来规划发展；其次要体制创新，改变绝大部分检验检测认证机构隶属于政府部门的现状，推进检验检测认证机构去行政化，成为真正的第三方机构，在市场竞争中发展壮大；三要机制创新，按照市场经济规律和现代法人治理结构方式推进市场化运营；四要技术创新，在重要检测领域的标准、方法等方面赢得国际话语权，提高机构核心竞争力；五要文化创新，重视不同机构间组织文化的融合和创新，促进机构的顺利整合和深度融合。
用整合试点探索经验
为实现《指导意见》提出的工作目标，质检系统检验检测认证机构必须重点完成好三项重点任务。
2014年~2015年，将推进出入境检验检疫部门检验检测认证机构的整合。2014年~2017年，推进质量技术监督部门检验检测认证机构整合。2015年~2017年，将开展跨部门、跨行业、跨地区的整合，真正打造一批具有知名品牌的综合性检验检测认证集团。
通过大量的实地调研，在摸清了质检系统各类检验检测认证机构现状的基础上，质检总局分析了现有机构的特点及未来发展方向，并在《指导意见》中进行了充分的体现。例如，特种设备检验检测机构、计量技术机构、纤维检验机构、产品质量检验检测机构是质检系统“凭技术执法”，“靠数据说话”的技术基础，在推进这四类机构的整合改革中，《指导意见》分别对它们进行了要求。对计量技术机构来说，法制计量民生计量的技术机构可设定为公益类检验检测机构，而商业性计量校准业务整合进入经营类检验检测机构；而产品质量检验检测机构则原则上绝大部分应整合为经营类检验检测机构。
《指导意见》还确定了六大整合改革试点，包括特种设备检验检测机构整合改革试点、检验检测认证机构整合改革综合试点、检验检测认证机构转企改制试点、检验检测机构集聚发展改革试点、检验检测机构同城整合改革试点、检验检测机构技术联盟整合试点。
从确定的三项重点任务和六项试点示范来看，《指导意见》的主要宗旨是在保留少量公益性检测机构的基础上，推进检验检测认证机构的市场化。正如《指导意见》在部署质监部门的整合工作时所指出的：“原则上，省级（计划单列市、副省级市）质监部门可以整合相关专业资源并综合设置少量公益类检验检测认证机构；除特别需要外，市级和县级质监部门不设置公益类检验检测认证机构。”
我们相信，在《通知》和《指导意见》的共同指导下，通过政府主导、创新驱动，优化布局结构，激发市场活力，一定能全面增强检验检测认证公共服务能力，提升检验检测认证服务业水平，为建设质量强国夯实技术的基础。《中国质量报》