各县市区人民政府，岳阳经济技术开发区、城陵矶新港区、南湖新区、屈原管理区，市直各单位，中央、省属驻岳各单位：
《岳阳市城市公立医院综合改革试点实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
岳阳市人民政府办公室
2016年9月7日
岳阳市城市公立医院综合改革试点
实 施 方 案
2016年，岳阳市被确定为第四批城市公立医院综合改革国家联系试点城市。为积极稳妥推进市级和区属城市公立医院综合改革试点工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）和《湖南省人民政府关于印发湖南省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（湘政发〔2016〕12号）等有关规定，结合本市实际，制定本实施方案。
一、改革思路、目标和范围
（一）总体思路。统筹优化医疗资源布局，巩固县级公立医院改革成果，进一步推进医疗、医保、医药“三医”联动，加快推进城市公立医院综合改革。强化政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。完善医疗服务体系，构建合理就医秩序，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，满足人民群众基本医疗服务需求。
——政府主导，社会参与。强化政府在基本医疗卫生制度中的领导、保障、管理和监督责任，科学规划城市公立医院、社会办医院、基层医疗机构发展，统筹推进省属、市属、区属政府举办或行业举办的二级及以上公立医院改革。
——整体联动，统筹推进。实行“三医”联动、内外联动、上下联动、区域联动，统筹推进城市公立医院医疗、医保、医药改革，增强在破除“以药补医”、分级诊疗、药品供应、医保付费等方面改革的系统性、整体性和协同性。
——重点突破，创新机制。以问题为导向，抓住重点领域和关键环节，突出机制建设，完善改革配套措施，综合推进。不同层级、不同类型的公立医院，要大胆探索、锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合城市公立医院实际的机制体制。
（二）基本目标。破除公立医院逐利机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。2016年10月1日起，全市城市公立医院综合改革试点全面推开。到2017年，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序明显改善，群众就医更加方便，医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低，医疗费用不合理增长得到有效控制，群众就医费用负担明显减轻，医务人员积极性得到提高。总体上，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料费降到20元以下。
（三）实施范围。市城区和屈原管理区内省属、市属、区属18家政府举办的二级及以上公立医院。
二、主要内容
（一）改革公立医院管理体制。
1.建立协调、统一、高效的办医体制。组建由政府负责人牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，管理委员会办公室设在同级卫计部门。
2.完善公立医院法人治理结构和管理机制。健全院长选拔任用制，明确院长任期。在突出专业化管理能力的基础上试行院长聘任制。实行院长年度、任期目标责任考核与问责制。探索逐步取消公立医院的行政级别。落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用等集体讨论决定，并按规定程序执行。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。
3.加强医院成本核算和控制，实施精细化管理。对公立医院实行全面预算管理，三级公立医院实行总会计师制度。全面实行公立医院后勤服务社会化。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。改善患者就医环境和就医体验。二级及以上公立医院全部实现优质护理服务。
4.强化卫计部门的监管职能，建立属地化、全行业管理体制。发挥监察、财政和审计等部门的监督作用，加强对医院经济运行、财务活动的会计和审计监督。建立健全公立医院综合性绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律。
（二）破除以药补医机制。
1.实施城市公立医院综合改革试点的医院药品（中药饮片除外）取消加成，实行零差率。改革补偿机制，公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式及医院加强核算降低运行成本等措施，改变公立医院收入结构，建立科学合理的补偿机制。
2.公立医院优先配备和使用基本药物，并逐步提高使用比例。根据《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），以市为单位按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为、推动药品生产和流通企业整合重组的原则，在省级药品集中采购平台上自行采购，成交价格不得高于省级中标价格。高值医用耗材通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易，在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。优化药品购销秩序，压缩流通环节，推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”，鼓励医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，降低虚高价格，保障药品的供应配送和质量安全。
3.推进医药分开，医院在开具电子处方的同时，对有需要的患者提供标注药品通用名的纸质处方。建立医院处方共享网络平台，实现医院处方与有条件的社会零售药店信息共享，让患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到社会零售药店购药。严格控制医疗费用不合理增长，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤类药物、辅助类用药的临床使用干预，重点监控对辅助性、营养性等高价药品不合理使用的情况。
（三）建立医疗价格调整机制。
1.按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，合理制定医疗服务价格调整方案。经科学测算，在降低药品（医用耗材）费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理提高诊疗（含挂号费）、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。
2.改革医疗服务价格形成机制，建立以成本和收入结构变化为基础的价格区域动态调整机制。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。
（四）完善财政投入机制。政府要履行举办公立医院的职责，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策；对中医院、传染病院、精神病院、妇女儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策；对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾援外、支农支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。为确保城市公立医院综合改革试点顺利进行，市、区财政应按照上级要求落实投入政策，逐步完善财政补偿机制。
（五）推进医保支付方式改革。
1.构建医疗保险统一运行机制，整合城镇居民医保与新农合制度政策，实行“六统一”，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。提高统筹层次，围绕统一待遇政策、基金管理、信息系统和就医结算等重点，稳步推进城乡医保制度市级统筹。
2.根据以收定支、收支平衡、略有结余、公开透明的原则，结合医疗保险基金预算管理，全面推行医保付费总额控制。推行以按病种付费为主，总额预付、按人头付费、按服务单元相结合的复合型付费方式。探索开展按疾病诊断相关组（DRGs)付费和基层医疗卫生机构对慢性病患者按人头打包付费的方式。配合按病种付费，推进加强临床路径管理，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范。到2016年底，医保支付方式改革覆盖所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务项目；临床路径管理病例数达到出院病例数的30%，按病种付费的病种数不少于100个。
3.逐步提升医保保障水平，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。发挥医疗保险对医疗服务的支付和约束功能，将调整后的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围，控制基本医疗保障范围外的医药服务。完善疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。探索推行商业健康保险。加强基本医疗保险、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。
4.建立健全医保经办机构与定点医疗机构谈判协商机制与风险分担机制，控制医疗费用不合理增长。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为、医疗服务费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸至对医务人员医疗服务行为的监管，有效控制医疗成本。
（六）完善公立医院人事薪酬制度。
1.在现有编制总量内，合理核定公立医院编制数，逐步实行编制备案制，探索建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。对医院紧缺、高层次人才，可按规定程序在履行编制核准和报经市级以上人社部门批准后，采取直接考核的方式公开聘用。
2.建立以公益性为核心的绩效考核评价指标体系。完善绩效考核和绩效工资制度，绩效考核结果与医院管理人员和临床医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。在人社、财政部门核定的绩效工资总额内由医院自主合理分配，体现多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，着力体现医务人员的技术劳务价值，调动医务人员积极性。严禁给医务人员设定创收指标，严禁院长的收入与医院的经济收入直接挂钩，严禁医务人员的奖金、工资等收入与药品、耗材和大型医学检查等业务收入挂钩。按照国家规定，对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过采取过渡性措施，保持合理待遇水平。
（七）构建协同发展的服务体系。
1.优化城市公立医院规划布局。按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号）要求和湖南省卫生资源配置标准，结合医疗机构服务人口和半径、本市城镇化发展水平和群众医疗需求变化，发布《岳阳市区域卫生规划（2016—2020年）》。把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院的床位规模、建设标准和大型医疗设备配备。公立医院优先配置国产医疗设备。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。
2.提高基层医疗卫生服务水平，增强基层医疗卫生服务能力，重点加强业务用房、人才队伍、信息化建设和医疗设备配备等工作，全面实现基层医疗机构标准化。各医疗机构要落实改善医疗服务行动计划，重点做好预约诊疗、日间手术、信息推送、结算服务、药事服务、急诊急救、优质护理等工作，方便群众就医。实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。建立健全医疗纠纷预防调解机制，努力构建和谐医患关系。
3.提升中医服务能力，完善中医医院、综合医院中医专科的规划，积极推进中医综合区建设。鼓励使用疗效确切、安全、价廉的中医药及适宜技术。鼓励名老中医、专技专长医务人员开设中医诊所，提高中医药在基层的服务作用。坚持医疗、保健、教育、科研、文化、产业“六位一体”的中医药联动发展模式，重点发展以健康养老、养生保健、慢病康复、健康旅游等业态为重点的中医药健康服务。
4.在统一质量、控制标准前提下，逐步实行同级医疗机构之间医学检查、检验结果互认。设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。
5.推进医教研协同发展，积极扩大全科及妇科、儿科、精神科等急需紧缺专业的人才培训规模，推动三级综合医院设立全科医学科。加强公立医院院长职业培训，全面实施住院医师规范化培训，原则上所有新进城市公立医院医疗岗位的本科及以上学历临床医师应当接受规定期限的住院医师规范化培训。
6.加强医学重点专（学）科建设。搭建科研创新、高层次人才培养和交流合作平台，加强学科带头人培养和人才梯队建设。研究一批具有科技创新的医疗卫生科技项目，打造一批特色优势显著、具有示范带动作用的医学重点专（学）科，提高重大疑难疾病的诊治能力。
7.加强儿童医疗卫生服务改革发展及儿科医务人员培养和队伍建设。完善儿童医疗卫生服务体系，推进儿童医疗卫生服务领域改革。合理调整儿科医疗服务价格，提高儿科医务人员的薪酬待遇。推进优质儿童医疗资源下沉，切实做好儿童用药供应保障，促进儿童预防保健。
（八）建立分级诊疗制度。
1.逐步构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。鼓励并逐步规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者提供转诊服务。在公立医院与基层医疗机构之间，以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，以利益共享为纽带，建立多种形式的医疗联合体。城市以三级医院为龙头，与二级医院、社区卫生服务中心建立城市医疗联合体，建立长期稳定、紧密合作的双向转诊机制。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源向基层和农村流动。到2016年底前，基层预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例达到20%以上。落实家庭医生签约服务，城市家庭医生签约服务覆盖率达到15%以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制，签约服务费用由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人分担。高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达到30%以上。
2.制定促进建立分级诊疗制度的医保支付政策。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。探索基层医疗卫生机构对慢性病患者按人头打包付费，对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效的激励引导，明确常见病种出入院标准和双向转诊规范，扩大临床路径覆盖面，力争全部三级医院、80%以上的二级医院开展临床路径管理工作。
（九）加强医疗卫生信息化建设。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。建立标准化电子健康档案和电子病历数据库。逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同。全面完成卫生计生业务专网的铺设，推进居民健康一卡通。实现60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。
（十）鼓励社会力量参与改革。
1.充分利用国家对医疗卫生事业建设发展的财政、税收和金融支持政策，吸引社会资本创新投融资方式，加快全市医疗卫生服务体系建设。
2.鼓励社会力量通过出资新建、技术合作、参与改制等多种形式投资医疗卫生事业，优先支持举办非营利性医疗机构。鼓励部分城市二级医院通过迁建、整合、转型等多种途径改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复医院等。加强并完善对非公立医疗机构的行业监管，将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围。
三、工作安排
（一）2016年8月，按照国家要求，制定任务明确、分工具体、路线清晰、措施到位的试点实施方案，并经市政府审定后，上报省卫计委、省发改委、省财政厅、省医改办，通过省医改领导小组审核后组织实施。
（二）2016年9月，由市发改委牵头，市财政、人社、卫计等部门配合，制定医疗服务价格改革方案，抄送省发改、财政、人社、卫计等部门，完成启动改革的各项准备工作。
（三）2016年10月1日零时，正式启动以取消药品加成、同步实行调整后的医疗服务价格为标志的改革。
（四）2016年11月—12月，逐步实施其他各项综合改革措施，市城市公立医院综合改革试点工作领导小组对试点改革工作进行检查指导和跟踪效果评价，及时研究解决工作中出现的问题。
（五）2017年1月—3月，对试点改革工作进行阶段性评估。
四、工作要求
（一）加强组织领导。将城市公立医院综合改革试点工作作为当前医改重中之重，加强组织领导、政策指导和督促推进。成立岳阳市城市公立医院综合改革试点工作领导小组，由市政府市长担任组长，常务副市长和分管副市长任副组长，市政府分管副秘书长及市发改委、市财政局、市人社局、市编办、市审计局、市民政局、市食品药品监管局、市卫计委等部门单位主要负责人为成员，领导小组下设办公室，市卫计委主要负责人任办公室主任。各成员单位应明确分管领导，安排专人负责抓落实。相关区政府（管委会）和城市公立医院均应成立相应的领导机构。
（二）落实改革责任。相关区政府（管委会）、部门和城市公立医院为改革的主体，要明确改革的路线图、时间表，制定具体的改革实施方案，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、分级指导。领导小组办公室负责统筹协调、组织实施城市公立医院综合改革试点工作；编办负责牵头研究制定城市公立医院法人治理机制相关编制管理政策；发改部门负责牵头制定、组织实施取消药品加成后的医疗服务价格改革方案；财政部门负责牵头制定、组织实施城市公立医院改革财政补偿方案；人社部门负责牵头制定、组织实施医保政策调整配套方案和大病保险制度；审计部门负责对城市公立医院实施审计监督；卫计部门负责牵头制定、组织实施分级诊疗制度等政策，实施改革试点的各项具体工作。
（三）加强督导评价。建立督导、考核、评估、问责机制，督促相关区政府（管委会）和部门单位整体推进改革任务，并将城市公立医院改革工作纳入政府绩效考核内容。相关部门要加强对城市公立医院综合改革试点工作的指导，制定改革效果评价指标体系。建立改革推进情况定期通报机制，对改革进展滞后、工作不力的区政府（管委会）、部门单位予以通报并实行问责。
（四）加强舆论引导。大力宣传和解读改革的政策措施，及时解答和回应社会各界关注的热点问题。合理引导社会舆论和群众预期，形成尊医重卫、关爱患者的良好风尚。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。凝聚共识、增强信心，为城市公立医院综合改革试点营造良好的社会环境和舆论氛围。
附件：1.岳阳市城市公立医院综合改革实施范围名单
2.岳阳市城市公立医院综合改革部分重点工作任务
分工及时间安排表
附件1
岳阳市城市公立医院综合改革实施范围名单
|
医院分类 |
序号 |
医院名称 |
备注 |
|
省属 |
1 |
湘岳医院 |
市卫计委组织实施 |
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市属 |
2 |
岳阳市第一人民医院 |
|
|
3 |
岳阳市第二人民医院 |
||
|
4 |
岳阳市第三人民医院 |
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|
5 |
岳阳市中医院 |
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|
6 |
岳阳市妇幼保健院 |
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区属 |
7 |
岳阳楼区人民医院 |
岳阳楼区政府组织实施 |
|
8 |
岳阳楼区妇幼保健院 |
||
|
9 |
岳阳口腔医院 |
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|
10 |
云溪区人民医院 |
云溪区政府组织实施 |
|
|
11 |
云溪区中医院 |
||
|
12 |
云溪区血防医院 |
||
|
13 |
云溪区妇幼计生服务中心 |
||
|
14 |
君山区第一人民医院 |
君山区政府组织实施 |
|
|
15 |
君山区第二人民医院 |
||
|
16 |
君山区妇幼保健院 |
||
|
其他 |
17 |
屈原管理区人民医院 |
屈原管理区管委会 组织实施 |
|
18 |
岳阳市康复医院 |
市民政局组织实施 |
附件2
岳阳市城市公立医院综合改革部分重点工作
任务分工及时间安排表
|
序号 |
工作任务 |
牵头部门 |
建议时间进度 |
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1 |
制定《岳阳市城市公立医院综合改革试点实施方案》 |
市医改办 |
2016年9月上旬完成 |
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2 |
制定《岳阳市城市公立医院医疗服务价格改革实施方案》 |
市发改委 |
2016年9月上旬完成 |
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|
3 |
制定《岳阳市城市公立医院改革财政投入实施办法》 |
市财政局 |
2016年12月上旬完成 |
|
|
4 |
制定《岳阳市城市公立医院医保支付改革实施方案》 |
市人社局 |
2016年10月上旬完成 |
|
|
5 |
制定《岳阳市分级诊疗试点方案》 |
市卫计委 |
2016年12月底前完成 |
|
|
7 |
制定《岳阳市城市公立医院药品统一采购改革实施方案》 |
市卫计委 |
2016年12月底前完成 |
|
|
8 |
制定《岳阳市城市公立医院耗材统一采购改革实施方案》 |
市卫计委 |
2016年12月底前完成 |
|
|
9 |
制定《岳阳市城市公立医院临床用药目录》 |
市卫计委 |
2016年12月底前完成 |
|
|
10 |
制定《关于全面实施城乡居民大病保险制度的实施方案》 |
市人社局 |
2016年12月底前完成 |
|
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11 |
发布《岳阳市区域卫生规划（2016-2020年）》 |
市卫计委 |
2016年12月底完成 |