为旅游改革开放种好“试验田”
——跨境旅游合作区和边境旅游试验区工作解读
“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的重大改革举措。此后，党中央、国务院在多个文件中提到了跨境旅游合作区和边境旅游试验区。“两区”建设工作由国家旅游局牵头，各相关部门参与，将成为旅游改革开放的“试验田”。
“两区”建设将对促进沿边地区经济社会发展发挥哪些积极作用？怎样推动“两区”建设尽快落地？日前，记者就社会关注的一系列问题采访了国家旅游局政策法规司相关负责人。
形成“旅游睦邻”外交新态势提升沿边旅游开放水平
记者：自国家提出建设跨境旅游合作区和边境旅游试验区以来，“两区”建设问题受到社会的普遍关注。您认为“两区”将在促进沿边地区发展上起到哪些作用？
负责人：先说跨境旅游合作区。它是指相邻国家在边境地区共同划定一定国土范围开展旅游合作，在划定的范围内，以发展旅游产业为主导，实施特殊旅游政策的区域。目前，我国在沿边地区设立的边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放试验区等主要是以货物贸易为主，而跨境国际旅游合作区主要侧重于推动沿边地区以旅游为主的服务贸易发展，这有利于实现沿边地区货物贸易和服务贸易的同步发展。设立合作区有助于推动边境旅游由通道向目的地转变，推动更多中国游客赴周边国家旅游和消费，推动周边更多国家来华旅游，不断提升我国对周边国家的经济影响力，形成“旅游睦邻”的外交新态势，进而促进沿边地区经济社会的全面发展。
而边境旅游试验区是在中国边境区域内设立的、依托边境口岸城市、强化政策集成和制度创新、以旅游业为主导的发展区域。它是国家层面确定的唯一以改革为指向的旅游业发展重点区域，突出了旅游业在沿边区域发展中的主导作用。目前，边境城市投资了许多基础设施建设工程，但有的城市由于人口减少或外流，设施利用率不高，通过旅游业增加区域的流动人口和就业人员，有助于边境城市的发展，有助于稳边安边兴边。此外，目前边境地区在旅游管理和旅游开发等方面还有诸多限制，可以通过改革探索，寻找更为有效的政策方式和管理模式，提高沿边地区旅游开发开放水平。
记者：“两区”的设立范围确定了吗？都有哪些地区符合建设“两区”的条件？
负责人：国发﹝2015﹞72号文中提到支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。其中包含两层含义，国家支持11个拥有口岸的地区在深入研究的基础上，设立跨境旅游合作区。此外，文件中“有条件的地区”包含了工作基础、口岸通关软硬件设施、双边国家的旅游外交关系等各方面条件，各地方需要树长项、补短板，形成有利条件。
边境旅游试验区依托边境城市设立，目前国家已经批准的边境城市有28个，即广西东兴市、凭祥市，云南景洪市、芒市、瑞丽市，新疆阿图什市、伊宁市、博乐市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，内蒙古二连浩特市、阿尔山市、满洲里市、额尔古纳市，黑龙江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、绥芬河市，吉林珲春市、图们市、龙井市、和龙市、临江市、集安市，辽宁丹东市。今后批准设立的边境城市也可以研究开展此项工作。
加强政府间旅游合作探索全域旅游发展模式
记者：“两区”建设过程中要完成哪些主要任务？与之前设立的各类合作区、试验区相比，“两区”有哪些亮点？
负责人：跨境旅游合作区方面，要从合作的角度，在双边毗邻区域，加强旅游便利化水平和政府间的旅游宣传推广和管理合作。
比如可以通过与对方国家签订合作协议的形式，允许游客或车辆凭双方认可的证件灵活进入合作区游览。同时，沿边省（区）政府要加强工作主动性，加强与对方国家地区的旅游合作，与对方共同做好宣传和服务，一方面要与对方加强联合旅游推广，联合举办旅游节庆活动；另一方面要与对方就旅游资源整体开发、旅游产品建设、旅游服务标准推广、旅游市场监管、旅游安全保障等方面深化合作。
相比于合作区从合作的角度出发，边境旅游试验区要从改革的角度出发，从产业发展的角度落地。通过政策集成和制度创新，将境外的游客流和境内的资金流导入边境旅游试验区。我们要将试验区旅游产业主导的旗帜树立起来，即探索“全域旅游发展模式”。要将境外游客引进来，允许符合条件的试验区实施口岸签证政策，为到试验区的境外游客签发一年多次往返出入境证件，为入境自驾车游客便捷办理临时入境机动车牌证。要将境内的投资引入试验区，打造一批民族风情浓郁的少数民族特色村镇。试验区的新增建设用地指标适当向旅游项目倾斜，对重大旅游项目可向国家主管部门申请办理先行用地手续。积极发展体育旅游、旅游演艺，允许外资参股由中方控股的演出经纪机构。
推动“一区一方案”调动中央和地方积极性
记者：“两区”建设工作自开展以来，各地推进速度有快有慢。为确保“两区”早日落地，国家旅游局做了哪些工作？
负责人：今年以来，国家旅游局召开了由各部门及专家参加的“两区”工作座谈会，了解目前重点开发开放试验区、跨境经济合作区的建设情况，收集各方面、各部门的意见建议。在此基础上，国家旅游局研究制定了“两区”工作方案，明确了发展目标和推进步骤，在跨境旅游合作区工作部署中，突出因地制宜、双边合作、便利往来；在边境旅游试验区工作部署中强化政策集成、制度创新、全域发展，努力形成“两区”互相促进的发展格局。
根据国发﹝2015﹞72号文件，国家旅游局印发了《关于申报设立边境旅游试验区的通知》（旅发﹝2016﹞74号），会同外交部、发展改革委、公安部、财政部、交通运输部、海关总署、质检总局拟定了《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》和《跨境旅游合作区建设指南》，按照“一区一方案”的原则，协助各地理顺思路，明确任务，形成系统科学的工作方案。
由于边境城市、口岸差异较大，国家旅游局对“两区”设立工作进行了实地督导。主管局领导带队赴内蒙古、新疆、黑龙江等地的满洲里、二连浩特、阿勒泰、黑河、绥芬河等地进行了实地考察、座谈，了解情况、听取意见、推动工作。通过对沿边地区口岸设施、出入境通关情况、国门景区、地区历史沿革、旅游资源的实地考察，掌握准确的一手资料。通过考察交流、听取汇报等形式，听取沿边地区党委、政府对“两区”工作的意见、问题和政策诉求，进一步了解地方对国务院文件的理解和贯彻落实的进度，对动作慢的地区起到了督促作用。
记者：国家旅游局对各地在推进“两区”建设工作上有哪些指导性建议？下一步将部署哪些重点工作？
负责人：跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设是我国最高层面的旅游改革部署，各沿边旅游重点地区应高度重视，尽最大努力投入到“两区”工作中。国家旅游局将在吉林省和云南省分别召开南北两个片区现场会，请相关部委与沿边省区代表现场对接，共同研究如何将沿边开发开放政策在“两区”落地。
由于各地社会经济发展差异较大，各地“两区”建设方案的政策设计和建设重点应该有所不同，应该“一区一方案”。工作的过程，要知道需要什么，地区的旅游市场、产业和政策诉求在哪里。要大胆做方案，不能局限于现有市场，要提出理想和长远的方案。国家旅游局将联合各部委根据方案，对地方提出的政策可行性进行论证，对沿边地区进行具体指导。要各部门共同做方案。对于边境城市，应该由党委、政府组织相关部门共同研究起草方案；对于沿边省区，省级旅游部门应该召开党组会专门研究，各省级相关部门要系统研究各地提出方案的政策可行性，汇总之后，以省政府的名义开展推动“两区”设立工作。
国家旅游局将组建“两区”专家工作组，联合各相关部门，对沿边开发开放政策进行深入研究，对沿边省区进行“一对一”的跟踪指导。
此外，“两区”涉及到中央事权和地方事权，需要共同努力推动。中央层面应进一步做好对外的沟通和磋商，对内政策协调和方案编制的指导工作。各部门将按照国务院职责分工，深入研究推动“两区”有关工作，制定相关配套政策措施或提出政策措施建议，推动相关工作。地方层面应加强“两区”建设工作的主动性，与对方国家的地方政府或部门开展前期洽谈，在空间范围、管理模式、游客车辆往来政策、合作内容和协调机制等方面进行初步磋商，达成合作共识。要按照国务院文件要求，在充分研究的基础上，拟定合理可行的建设方案。
跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设是顺应“一带一路”倡议构想的重要举措，是推动内陆沿边开放的创新之举，更是推进我国与周边国家共同发展的实际需要。国家旅游局将进一步加强部门间协调，充分调动沿边各地区的积极性，努力推进“两区”建设尽早落地，促进沿边地区的经济社会发展。(记者 郭探微)