为贯彻落实《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号，以下简称“水十条”），全面推进城镇节水工作，住房城乡建设部会同国家发展改革委印发了《城镇节水工作指南》（以下简称《指南》）,要求各地推进节水型城市建设，对照“水十条”确定的目标要求，参照《指南》，制定节水工作计划，明确尚未达到国家节水型城市标准城市的完成期限和责任人，加快推进。同时，加快城镇节水改造，制定城镇节水改造实施方案，尽快梳理节流工程、开源工程、循环循序利用工程等建设任务，建立项目储备库。
为帮助公众更好地理解《指南》精神，记者采访了住建部、发改委有关负责人及住建部城乡规划管理中心主任刘佳福、中国城镇供排水协会常务副秘书长刘志琪、江苏省供排水协会副秘书长林国峰、绍兴水务集团总经理沈建新、北京首创股份有限公司副总工韩伟、北京建筑大学教授张雅君、清华大学环境学院教授胡洪营等业内专家。
一、《指南》关于“十三五”期间城镇节水工作的总体思路和措施是什么？
住建部城建司有关负责人：近年来，通过大力开展城镇节水活动，我国城镇节约用水工作取得显著效益。近十年来，全国城镇化率提高了15个百分点，城市用水人口增长了75%，但城市居民人均日生活用水量降低了24%，城市年用水总量仅增长12%，基本稳定在500亿立方米，约占全国总用水量的十分之一。
2016年，中央城市工作会议之后印发《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市规划建设管理提出新的要求，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》宏观层面明确了城镇节水工作的总体目标要求，推进城镇节水改造，《指南》明确了“十三五”期间城镇节水工作的总体思路，为下一步工作指明了方向，也明确了措施。
具体来讲，十三五城镇节水工作主要包括“硬件”和“软件”建设工作，以及相关保障措施。
（一）“硬件”建设。“硬件”主要是指市政公用基础设施的改造和建设，这需要城市总体规划和城镇节水等专项规划的统筹引领。经过多年的持续推进和不断积累，我国城镇市政公用基础设施建设取得了明显的成效，绝大多数城镇都有了相对完善的供水管网、公共供水厂、污水处理及再生利用等基础设施，较好地满足了城镇供水和污水再生利用的基本需求。但是也应该看到，在节水的要求下，现有市政公用设施和他们的功能也面临着提质升级和转型的需求，特别是应加强以下三方面的建设：一是节流工程，针对供水管网和末端设施，开展节流工程建设，重点是供水管网漏损控制和节水器具的普及推广；二是开源工程，加强开源工程建设，重点是污水、雨水、海水、矿井水等非常规水资源的开发利用；三是循环与循序利用工程，一方面是宏观的城市健康水循环构建，另一方面是中观和微观尺度的内部循环循序系统构建，针对公共机构、居民小区、工业企业等不同对象，开展不同层次的循环与循序利用工程建设，提高水的重复利用效率。
（二）“软件”建设。“软件”是指节水管理制度的完善和建设。多年来，各级城镇节水部门摸索出了一整套城镇节水管理方法。新形式下，一是要继续大力推进节水型城市、企业、单位和居民小区等节水载体的建设，调动全社会参与积极性；二是做好新改扩建项目的节水措施“三同时”管理、阶梯水价制度（包括居民计划用水与定额管理、居民阶梯水价）、节水统计等基础管理工作，同时指导大型用水户积极开展水平衡测试；三是推进水效领跑者、节水产品认证、合同节水管理、水效标识等制度建设和深化，这是城镇节水工作多年的制度经验的凝练提升。
（三）保障措施方面，是指确保“软硬件”建设的基础保障措施要到位。组织保障是基础，资金保障是关键，公众参与是根本。要充分认识水的内涵和价值，革新投融资理念，改变以往城镇节水工作单纯依靠政府投资的模式，引入金融资本、民间资本、创业与私募股权基金等社会资本，拓宽投融资渠道，探索建立等政府与社会资本有机融合的合作机制。
二、《指南》出台的背景和意义？
发改委环资司有关负责人：水资源是我国经济社会可持续发展和生态文明建设的重要内容。我国水资源时空分布不均，人均水资源量较低，供需矛盾突出，加之受经济结构、发展阶段和全球气候变化影响，严重制约着经济社会可持续发展。城镇节水是解决水资源供需矛盾、提升水环境承载能力、应对城市水安全问题的重要举措。深入推进城镇节水工作，有利于提高用水效率和效益，优化发展环境，以高效的水资源利用培育新的经济增长点。
习近平总书记提出，要“深入开展节水型城市建设，使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”。李克强总理在2015年中央经济工作会议上明确要加快推进城市节水综合改造试点示范工作。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要加快城镇节水改造，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《国务院关于进一步推进新型城镇化发展的意见》（国发〔2016〕8号）以及《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号，简称“水十条”）均明确了加强城镇节水的工作任务，全面建设节水型城市。2016年来，发改委会同各部委联合印发了《全名节水计划》（发改环资〔2016〕2259号）《关于推行合同节水管理 促进节水服务产业发展的意见》均强调了城镇节水工作的重要性，必须尽快开展相应节水工作。
为落实党中央、国务院有关决策部署，住房城乡建设部与国家发展改革委联合制定《指南》，用于指导各地深入开展城镇节水工作，迅速提高城市节约用水的总体水平，大力推进循环经济，建立资源节约型、环境友好型社会，为城镇节水改造实施、节水制度建设与落实提供参考。
三、《指南》对规划引领统筹推进城镇节水工作是怎样规定的？
刘佳福：城镇节水工作涉及供水、排水、污水处理及再生利用、雨水收集利用（海绵城市建设）等方方面面，《指南》中明确强调要坚持规划引领，要在城市总体规划、控制性详细规划以及相关专项规划中加强对节水工作的统筹。
（一）规划引领，强调城市规划引领和政府统筹
《指南》从多个方面明确了这一要求。一是明确了城市总体规划的编制原则。要坚持政府统筹、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，统筹给水、节水、排水、污水处理与再生利用，统筹协调水安全、水生态和水环境，在保护水源和城市水系的基础上，按照有利于水循环、循序利用的原则，合理规划布局市政公用设施。二是提出了编制节水专项规划的要求，并强调了相关规划的衔接。要根据城市总体规划和控制性详细规划编制并有效实施城市节水专项规划，并与城镇供水、排水与污水处理、绿地、水系等规划相衔接。三是《指南》提出要通过城镇、公共机构和建成区工业企业等不同尺度、不同层面的水循环利用系统建设，推进优水优用、循环利用和梯级利用，提高水的循环利用效率，这也需要城市总体规划的统筹。四是强调了政府统筹管理的作用。《指南》强调，城镇人民政府要加强组织领导，统筹规划和部署，健全保障措施，确保城镇节水改造工作顺利开展。
（二）建管并重，城市节水专项规划引领城镇节水改造实施
城市节水专项规划需要明确城市节水相关的基础设施建设和改造的内容。节水相关的基础设施包括供水、污水处理及再生利用设施、雨水收集处理设施等城市“骨架”的重要组成部分，还包括建筑内部的水管、用水器具等“毛细血管”，两部分都是提高水利用效率的重要载体和依托。一方面，要通过城市节水专项规划统筹推进设施的建设和改造，另一方面，要加强供水、用水的管理，严格控制使用过程的漏损。
四、《指南》对创新城镇节水制度有什么要求？
刘志琪：健全城镇节水机制是《指南》的主要内容之一。多年来，城镇节水工作已经建立起较为完备的节水制度，为城镇节水工作顺利开展提供了坚实的制度保障各城镇结合各自实际制定并实施节水“三同时”管理制度、计划用水与定额管理及累进加价制度、居民用水阶梯水价制度等等，对有力了推进城镇节水。节水“三同时”管理制度，推动了节水设施和主体工程建设的同步落实，避免了节水设施的缓建、漏建和重复建设；计划用水与定额管理及累进加价制度，有效解决了非居民用水想用多少就用多少的问题，超额用水就要缴纳超定额累进加价费，保证了城镇用水总量的基本稳定；居民用水阶梯水价制度，对居民家庭积极使用节水器具、循环用水、减少浪费起到了较好的促进作用。
2015年国务院下发了《关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号），对城市节水工作提出了更高要求，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》对明确了城市规划建设管理的新要求，城镇节水工作也需要进一步创新。《指南》明确了新形势下创新和落实城镇节水工作制度的要求，包括水效领跑者引领行动、节水产品认证管理制度、水效标识管理制度和合同节水管理等。
一是落实水效领跑者引领行动。《指南》明确落实《水效领跑者引领行动实施方案》，结合节水型城市、节水型居民小区、节水型公共建筑、节水型企业等创建工作，实施水效领跑者引领行动，选入“领跑者”的城市、小区、公建、企业等，都是相应水领域的节水领头羊，代表了相应领域的前10%左右的水平。
二是建立节水产品认证和水效标识管理制度。过去市场上缺少认证有标识的节水产品，老百姓在购买诸如水嘴、便器、便器冲洗阀、淋浴器、洗衣机、洗碗机等用水产品时，不容易知道哪些是用水少的节水产品，会造成购买盲区。建立这两项制度，通过认证程序，发现并推广国家级节水产品产品，鼓励地方积极培育节水产品认证机构，让老百姓可以更为直观的进行选购，推动节水标识产品大众化、市场化。
三是合同节水管理制度。合同节水管理借鉴了合同能源管理的实践经验，是一种符合市场经济规律运作的新型节水管理模式，是在政府和用水单位之间引入了第三方节水服务机构，通过与用水户签订节水管理服务合同，进行节水投入，节水服务机构以节水效益分享方式回收投资和获得合理利润，一般可利用节水量和水价差等利润空间实施合同节水管理。目前合同节水管理还处于前期政策引领、投资人探索的市场培育阶段。随着《指南》发布和实践探索，合同节水管理模式运用将会得到良好的发展。
五、实践中城镇节水改造如何推进实施？
林国峰：为确保城镇节水改造工作顺利开展，城镇人民政府在组织落实方面，需做好以下工作：一是明确目标、加强组织领导。要结合城镇实际，联合各相关部门，共同制定《城镇节水工作方案》，并进行细化分解、落实到人、限期完成，并针对专项、重点、难点进行督查。二是全民参与、形成节水合力。充分利用新网络媒体以及电视、报纸、广播、网络等传统媒体，广泛宣传动员，全民参与。三是创新机制、完善保障制度，重点是投融资渠道和各种制度建设。
同时，在改造过程中，根据《指南》，各地方政府在城镇宏观层面的节水改造应着重抓好以下工作：一是广泛开展城镇公共供水管网漏损控制工程的建设与改造工作。主要包括：（1）改造老旧供水管网：对使用年限超过50年的供水管网、材质落后和受损失修的管网实施更新改造。同时，排查和修复漏损供水管网。（2）建设管网独立分区计量管理（DMA）体系：开展管网普查，建立公共供水管网信息系统，开展管网分区局部改造、泵站改造、分区阀门及计量设备安装等工程建设，调试形成管网独立分区计量管理系统。二是因地制宜地开展污水再生利用、雨水利用、海水利用、矿井水及苦咸水利用等开源工程建设。特别是缺水及水污染严重地区，要结合城镇产业结构布局、黑臭水体整治及水生态修复工作的需要，合理规划布局和建设污水再生利用设施，并加快建设与改造。三是以再生水梯级循环利用系统为核心，构建城镇健康水循环系统。各城镇应因地制宜，科学合理确定城市健康水循环系统建设方案和长效保持技术路线，融合人工措施与生态措施，有计划、有步骤地系统推行水的循环利用和梯级利用。
六、城镇供水管网漏损如何控制？
沈建新：《指南》明确提出将供水漏损控制工程作为城镇节水改造的重点内容，明确了三方面要求。
一是改造老旧供水管网。这就要求供水企业定期对供水管道进行“体检”，全面排查管道安全隐患，努力做到早预防、早发现、早处置，并将一些“老龄化”的供水管道进行报废重建，分期实施，有效减少或杜绝黄水、泄漏、爆管等不良事件发生。
二是鼓励开展管网独立分区计量管理（DMA）。通俗的讲，供水企业需要通过普查摸清“家底”，对地下的所有管道资产实现“一张图”管理，能够随时随地可以上网查询管道信息，方便共享使用。同时，对供水管道及水量分布采取“一张网”监控，能够每时每刻知晓管道运行状态，科学评价供水管道各种“健康指标”，对一些管道漏水、爆管等现象能够自动报警、准确定位、及时处置。
三是居民小区漏损控制。目前不少城市投入大量资金对市政老旧公共供水管网实施更新改造，却忽视了居民小区内部、建筑红线以内的管网改造。这就要求供水企业需要重视居民小区民生计量问题，努力打造“一杆称”工程，确保公平、公正计量，让用户明明白白消费。同时，强化小区内部管网网格化分割，理清“家谱”关系，构建总、分表系统，有效减少或杜绝供水管道“跑、冒、滴、漏”现象，节约水资源。
韩伟：近年来，不少供水企业在降低漏损方面做了积极的努力，但主要是企业自发的，主要措施在管理上下功夫，投入少，效果可持续，但见效比较慢，降低漏损的幅度也是有限的。《城镇节水工作指南》从国家层面的导向和努力，把工程放在很高的位置，提出总体目标和要求，明确提出（1）更换老旧管道、（2）推广区域计量、（3）强化小区漏损控制等措施。措施与目标是相对应的，有这样的导向，而非完全出于企业自发，就更便于企业安排项目和资金，相信企业会积极响应。
七、如何抓好城镇生活节水改造及建筑节水？
张雅君：城镇生活节水改造的出发点是在保证居民正常工作生活的基础上，避免浪费和提高水的利用效率，其中用水量较大的公共机构、公共建筑、公共区域（公园厕所等）是改造重点，此外值得强调的是，生活节水要严格执行相关标准规范的对水质要求，确保供水和使用安全。根据《指南》，城镇生活节水改造及建筑节水应着重抓好以下几方面的工作：
一是抓好居民小区和公共机构的漏损控制改造。具体做法上，首先应结合二次供水设施改造，同步实施漏损管网改造；其次，根据水平衡测试或水量平衡分析的需求，健全总表和分表的匹配与分析机制，实施增设二级或三级水表的改造。第三，定期测试和检漏，严控使用环节漏损。对于居住小区，鼓励探索并建立DMA管理模式。二是做好节水器具的普及推广工作。对现有公共建筑内用水器具调查摸底，制定换装节水器具的计划并实施。鼓励老旧居民小区自主改造。新改扩建项目，严格按照节水“三同时”要求，确保用水器具全部使用节水器具。三是结合海绵城市建设，因地制宜地实施建筑或小区雨水利用工程建设。特别是生态净化或储存设施的建设或改造工作。值得注意的是，对于多年平均降雨量低于600 毫米的地区，不宜建设雨水直接回收利用工程。四是开展公共建筑或居住小区的中水利用工程或设施建设。单体建筑面积超过一定规模的新建公共建筑，具有一定规模的新建住房，应当安装中水设施，老旧住房逐步实施中水利用改造。鼓励居民家庭内部实行排水灰黑分离的一体化户内中水设施，推广中水洁厕。五是矿井水等资源利用。在资源型缺水、且有矿井水及苦咸水资源的城镇，可开展矿井水直接用于生活的利用设施建设，主要包括取水设施、输配水设施、处理设施建设等。六是循环用水。对含有空调冷却循环水、水景补水、游泳池水循环、集中生活热水循环、锅炉用水循环等系统的建筑或小区，开展水质水量平衡分析，因地制宜地开展循序利用工程建设和改造。
八、如何构建城市健康循环及再生水梯级循环利用系统？
胡洪营：《指南》提出，要通过城镇、公共机构和建成区工业企业等不同尺度、不同层面的水循环利用系统建设，推进优水优用、循环利用和梯级利用，提高水的循环利用效率，最大限度地减少城市取水量和外排水量，促进节水减污、城市水环境保护和水生态修复。
在城镇水循环系统构建方面。一是要树立科学、可持续的发展理念。积极推行水的循环利用和梯级利用，将污水和雨水视为城市新水源，构建“城市用水—排水—再生处理—水系水生态补给—城市用水”闭式水循环系统，实现再生水的多元利用、梯级利用和安全利用，促进城市新型供排水体系建设、水系和水生态修复体系建设。二是要明确核心要求，建设再生水梯级利用系统。将通过工程措施处理达到国家规定的标准要求后的再生水，排入人工湿地、河湖塘和城市景观水体等人工强化调控的水生态系统，一方面，作为生态补水，有利于推动黑臭水体治理，提升水环境质量；另一方面，经过自然储存和净化后再循环利用于工业、园林绿化、市政和生活杂用等，实现生态用水和工业、生活等用水的梯级利用和安全利用。