一个水稻大市粮食生产的隐忧与对策

——岳阳市粮食生产发展情况调查及思考

岳 阳市地处洞庭湖平原，是国家重要商品粮生产基地和水稻主产区。2004年以来，在国家强农惠农政策支持下，粮食产量连年增长。2007年全市粮食播种面积 51.367万公顷，总产309.7万吨，达到历史最高水平。但从粮食生产持续稳定发展的长远目标和维护国家粮食安全的全局要求来看，当前粮食生产仍有许 多亟待解决的隐忧。

隐忧之一：粮田减少、地力下降、设施老化，粮食生产的基础能力堪忧

一 是粮田面积减少加快。近几年来，由于实行了最严格的耕地保护政策，岳阳市耕地总面积快速减少的势头得到有效遏止。但由于建设项目占用粮田的比例不断提高， 占补平衡所补充的大多是不宜种粮的丘岗地，可用于种粮的耕地面积下降速度却不降反升。2003年全市耕地面积为32.4万公顷，2007年减至31.8万 公顷。五年虽然耕地减少6000公顷，但用于种粮的耕地却减少3870公顷，占耕地减少总数的64%，这一比重是10年前的2倍。

二 是耕地质量整体下降。由于长期依靠施用化肥提高粮食产量，土壤有机质无法得到有效补充，加上农业环境污染加剧，耕地质量不断下降。尽管近年来采取了测土配 方施肥、秸秆还田等保护性耕作措施，土壤有机质含量有一定程度回升，但仍然阻止不了耕地不断下降的趋势。据初步统计，2008年岳阳市有26.4%的耕地 养分失衡，25.9%的农田灌溉水源受到污染，高产田比例由1997年的34.4%降至27%，平均每年减少200公顷。

三 是基础设施功能退化。农田基本建设一直是近年来的薄弱环节。以水利工程为例，岳阳市现有2.3万处各类农田水利工程设施中，绝大多数是在实行农村经营体制 改革前建设的。这些设施由于年久失修，功能退化严重。在这些农业“命脉”工程中，大中型设施可利用率仅为41.3%，中小型设施的可利用率只有 40.7%。

隐忧之二：中央重安全、地方讲发展、农民要实惠，粮食生产的内在合力堪忧

从 决策层面看，中央十分重视粮食安全，为发展粮食生产营造了良好政策环境。在全球粮食供求关系趋紧、国际经济增长速度趋缓的形势下，粮食生产稳定发展不仅关 系到粮食安全，而且关系到整个国民经济的健康发展。中央对此高度重视，从2004年起连续五年下发中央1号文件，出台一系列鼓励和扶持粮食生产的特殊政 策，还对各地、各有关部门提出明确要求，给农业特别是粮食生产的实惠之多、力度之大都是前所未有的。

从 落实层面看，地方更讲究经济发展，重农抓粮的主动性不够。对地方政府而言，头等大事还是经济加快发展和财政增收。抓粮食生产投入大，对GDP贡献小，甚至 还会给地方财政背上包袱。2007年，岳阳市、县两级仅承担的粮食收购补贴支出就高达4113万元。粮食生产越多，收购数量就越大，地方政府的财政补贴负 担也越重。虽然近年来中央财政对产粮大县实行财政奖励，但毕竟数量少、力度小，有些地方还不如引进一家小型企业的税收多。为此，地方政府只得把主要精力放 在招商引资上，很多地方把降低农业在GDP中的比重作为政绩考核的重要指标，抓粮食生产仅仅停留在争取中央的支持上。

从 生产层面看，农民需要的是经济实惠，粮食生产比较效益低，严重影响农民种粮积极性。尽管中央惠农政策的力度不小，但农资价格上涨幅度更大，粮食生产的比较 效益明显偏低。据岳阳市农业局的调查统计，在岳阳市水稻产区同一类耕地上种植棉花、蔬菜和水稻的效益比约为5∶4∶1。成年劳动力从事水稻生产日均收入不 到30元，而外出务工日工资在60元以上。在种粮不如种菜、种棉，务农种粮不如外出打工的情况下，除少数种粮大户外，大多数农民生产商品粮的积极性不高。 在人均耕地较少的山丘地区，农民种粮主要是自给自足。在人均耕地较多的平湖区，农民则积极发展棉花、蔬菜等专业生产，粮食产销基本在区域内平衡。近年来， 岳阳市粮食商品率一直在24%左右徘徊，粮食储备大幅度下降，1998～2003年平均为4亿公斤，2004～2007年平均为3.5亿公斤，2007年 仅3亿公斤。

隐忧之三：直接投入不足、农技服务体系不健全，粮食生产的保障能力堪忧

一 方面，粮食生产直接投入相对减少。与国家财政不断加大对粮食生产投入力度不同，近年来，农民用于粮食生产的直接投入不仅没有增加，而且还相对减少。据调 查，2004～2007年，岳阳市农民直接用于粮食生产的种子、肥料、农药等3项成本支出基本保持在同一水平上，亩均245元；四年来三项主要农资价格上 涨78%。在货币投入持平的情况下，农资价格上升就意味着实际投入物的减少。2008年，农资价格上涨幅度更高，氮肥上涨48%，磷肥上涨54%，钾肥上 涨118%，不少地方出现“商家不调、农民不买”的现象。2008年上半年，全市化肥使用量比2007年同期下降28.6%。另一方面，农业科技服务不到 位。实行联产承包责任制后，与分户经营相适应的农业技术推广服务体系一直没有建立起来。以户为单元生产的分散性和差异性，客观上又为农技服务增添了难度。 技术服务经费来源窄，农技队伍专业人员少。许多农业技术服务措施难以落实到位。

由上可见，导致当前粮食生产出现隐忧，主要在于粮食生产比较效益低和政绩效应小，影响农民种粮积极性和地方抓粮的积极性。要消除这些隐忧，必须着力保护和调动农民与地方两个方面的积极性，形成上下一心共保国家粮食安全的新局面。为此建议：

1. 要强化粮食生产的公益观，建立科学合理的粮食直补制度。充分认识粮食生产的公共作用和公益性质，理直气壮地利用公共财政手段加大补贴力度，从根本上消除长 期以来种粮农民亏本、全社会受益的不合理现象。一是加大补贴力度。应以能够实现粮食生产与再生产的正常循环、保证种粮农民获得适当利润作为补贴标准，其下 限为可支持粮食简单再生产，上限为可支持粮食生产获得社会平均利润。从国际经验看，补贴收入占到粮食总收入的20%以上，会形成对种粮农民的有效刺激。二 是完善补贴内容。充分利用WTO提倡的“绿箱”政策，设立“技术补贴”，对测土配方施肥、病虫综合防治、农业标准化及农技推广服务等增产措施进行补贴，提 高粮食生产的科技贡献率。三是规范操作程序。补贴资金的发放，需要农业行政主管部门负责播种面积和产量的核实申报，统计部门负责依法确认所报数据，财政部 门负责资金的发放，审计监督部门履行审计监督。四是形成制度。可以考虑由国务院颁发《粮食生产财政补贴条例》，也可以考虑通过全国人大常委会立法颁布《中 华人民共和国粮食生产财政补贴法》，要用法律形式将粮食生产补贴稳固下来。

2. 要强化粮食生产的调控观，建立国家粮食安全保障区。加强粮食生产的宏观调控，是确保国家粮食安全的重要手段。应以完善粮食大县政策为主线，逐步建立国家粮 食安全保障区，作为国家调控粮食生产的“抓手”。一是适度调整粮食大县的划分。综合考虑总产量、人均产量和商品贡献率等因素，对粮食大县进行适度调整和补 充，科学评估，以此作为近、中期国家粮食安全保障区。同时，在粮食生产战略储备区选择一些有潜力的大县作为长期国家粮食安全保障区。二是要加大政策倾斜力 度。对列入国家粮食安全保障区的地方，除认真落实中央各项惠农政策外，在标准粮田建设、水利配套设施建设以及农技服务体系建设等方面，国家要给予特别的扶 持政策，尽快提高这些地区的粮食综合生产能力。三是严格目标考核。对粮食生产条件实行严格保护制度，确保基本农田不减少，农业环境受污染不增加，粮食生产 能力不破坏。将粮食生产水平和粮食生产能力的提高情况纳入领导干部业绩考核，作为中央财政转移支付力度与粮食生产奖励额度的主要标准，形成抓粮食生产就是 抓“财政收入”，抓粮食生产就是抓“政绩工程”的行为导向。

3. 要强化粮食生产的效益观，建立粮食生产稳定发展的经营机制。粮食生产发展最终取决于粮食生产的效益。在粮食价格水平较低的现实条件下，提高粮食生产比较效 益，必须积极创新生产经营方式。一是发展种粮大户。在落实好家庭联产承包责任制这一基本经营制度的基础上，通过土地使用权的有序流转，鼓励和引导耕地向种 田能手集中，催生种粮大户，推进规模经营。二是发展农技服务专业户。与建立健全农业技术服务体系相结合，大力扶持发展机耕机收、病虫防治等功能配套的农技 服务专业户，使之既成为农业技术服务网络的重要节点和现代农业集约化规模经营的有效载体。三是发展专业合作社。积极扶持发展粮食生产专业合作社，由专业合 作社担当起组织协调生产要素和环节的职责，对参加专业合作社的农户，实现农业投入品统一配送，机耕机收统一调度，病虫防治统一把关。

（作者分别系岳阳市农业局局长、国务院研究室农村司副司长）