临湘市国土资源局局长 李治保

    近几年来，临湘市国土局认真贯彻落实国务院和省政府两个15号文件，坚持把强化土地资产管理，经营城市土地的重点放在狠抓土地市场建设这个关键环节上，做了一些有益的探索。
    一，在失误和教训中提高认识，把经营城市土地的步子跨大走稳。过去由于长期计划经济思维模式的影响，我们把土地有偿使用制度与地方经济发展割裂开来，对立起来，对规范土地市场缺乏足够的勇气和力度，对“以地抵资”缓解城市建设资金给予过高评价。这种思维定式使我们付出了沉重的代价，背上了难甩的包袱。1993年以来，政府将2000多亩土地以实物的形式拨给9家开发指挥部，要求以地拓城。这些单位急功近利，竞相抛售土地。2000多亩土地不但未向政府上交一分钱，政府反而为失去土地的农村村民转户就业安置付出近1000万元。其结果一是土地资产无形流失，城市基础设施建设仍缺乏资金；二是工程投入摆脱了必要的财政监督，为腐败提供了温床；三是导致了集体土地直接进入市场，土地隐形交易活跃，多头供地难以遏制，拆迁还建还地政出多门；四是土地资产收入占财政比例严重失调。1996年以前，土地收入仅占财政收入的2%。2001年6月以来，我们请临湘市委、市人大、市政府、市政协领导及有关单位负责人到外地先进县、市考察，学经验，找问题，分析差距，统一认识。2001年9月，市政府常务会议决定：撤销市区各开发小区指挥部，人员自行消化，土地交政府储备中心。这样，土地真正垄断在政府手中。必须解决名为出让实则划拨的土地供应方式，把土地公开交易作为显化资产量的最好模式。2001年10月28日，市政府批准成立土地收购储备和土地交易两个中心；必须解决有钱就有土地的问题，坚决把土地资产流失的关键缺口堵住。2002年，市政府向社会颁布年度建设用地计划和土地供应计划，一个“口子”供地局面初步形成。为了把“三个必须”落实到位，市委、市政府在2001年1月起，先后出台《关于切实加强土地资产管理的决定》、《关于加强地产市场管理的通告》、《临湘市建设用地“五统一”实施细则》、《临湘市土地收购储备暂行办法》、《临湘市土地市场管理暂行办法》、《临湘市国有土地年租制管理暂行办法》。这些文件的出台和实施，为全市土地资产管理迅速纳入依法、规范、有序的轨道和跨大步、稳步推进，创造了必要的条件和政策保障。
    二，在整顿和完善经营机制上着力，把多元的市场规范到集中统一的市场。过来几年，我们经营城市土地的主要症结就在市场管理混乱，机制不完善。为此，我们把整顿土地市场作为突破口来抓。
    1．把隐形、公开两种形式并存的土地市场转变到公开有形的一个市场上来。根据国务院和省政府两个15号文件精神，我们明确界定土地隐形交易范围，即超出法定范围划拨供地的，划拨土地使用权私下转让、出租或改变土地用途、出让土地擅自改变用途或容积率、低价出让土地、出让土地首期转让不符合法律规定的，均列入土地隐形市场清理整顿。为了建立土地公开有形合法交易市场，我们首先完善硬件建设。解决土地交易有市无场的问题，一是投资20多万元，将国土大厦二楼全部改造为土地交易大厅。大厅设置耕保、用地、地产、地籍、评估、储备7个窗位和一个公开交易会场。有了固定的场所，就有土地交易阳光作业的保证。二是制定规范的工作流程，即“四个一”：一个窗口受理、一个会场交易、一次性缴付费税、一个指定日期交证交地。三是投资30余万元，在市中心的绿化广场建立一块21平方米的户外电子显示屏。土地供应和交易信息、收费标准、交易方式以及有关服务尽在其中，每天滚动播放，受到群众好评。四是建立规范的基准地价。市区基准地价每两年修订一次，报政府批准后发布。还配置了市区基准地价分等分级示意图。
    针对土地隐形交易的不同形式，我们实施出让为主，其他形式同时并存的土地资产有偿使用方式。一是征收土地出让金。划拨土地使用权转让以及不改变权属的改、扩建(调整建筑容积率的)，按照标定地价公示应缴出让金，这类对象，每年征缴土地纯收入不少于600万元。二是征收土地收益金。原划拨土地改变用途，房屋出租，均按2%缴纳年度土地收益。目前，已将137宗土地纳入土地收益管理。三是实行土地年租制管理。近一年多来，我们为市域29家破产、改制企业办理土地租赁手续，使一些停产和破产企业顺利重组，效果较好。
    2．把分散、依法两种形式并存的土地供应市场转变到集中统一的市场上来。为了实现土地的集中管理，我们做了四项治理整顿工作。一是撤销市区开发小区指挥部，所有土地由国土资源局集中统一管理。将各指挥部410余亩未出让土地全部由土地收购储备中心收购入库。原各指挥部已收取预约金，签订预约合同的 23亩土地全部废止，再需要土地的到土地市场进行公开交易。二是全面清理闲置土地。近5年来，我们共收回闲置土地47宗计157亩，征收闲置费83万余元，其中包括中国蓝田公司在2000年征而未用的120余亩土地。目前，这些收回的土地已为政府储备了近5000万元土地资金。三是对城区所辖3个乡镇国土资源所撤销乡镇管理体制，由市国土局实行人、财、物垂直管理。四是纠正查处土地违法案件时以罚代法、以罚代批现象。近两年来，拆除违法建筑12栋，市保险公司、公安局、电力局、地税局、工商局等法人土地违法案件均得到较好的处理。五是零星选址建房坚决“一脚踩死”、“一户不批”。前几年，市政府先后下发 7个规范性文件，召开过多次政府常务会议和市长办公会议，但是，仍然屡禁不止。其根本原因就是多头批地形成惯性作用，一时难以刹车；部门利益难以协调，有地就有利。2001年11月，市政府颁发《关于加强城市规划区内建房用地管理的通知》，明确规定：“个人住宅建设、单位集资建房、招商引资重点项目，限定在各开发小区已征土地范围内，由市国土资源局集中统一管理，公开交易。”文件同时决定由市纪委、市监察局牵头组建建设用地审查领导小组，违规变相审批的，按违纪案件追究主职责任。
    3．把集体、国有土地流转两个并存的市场转变到城乡统一的市场上来。如何将集体建设用地和国有建设用地有效地实施统一管理，如何规范流转，对此我们坚持抓好四个环节：一是对城市规划区域的集体土地，实行规划控制、实物控制和信息控制，严禁任何单位和个人与村组签订土地买卖、补偿协议。去年以来，我们投资1200余万元，分三个批次报省政府批准，统征了城区规划范围内的460余亩土地，保证市域各项工程建设用地需要。二是对成建制转非的农村集体经济组织和村民个人建设用地，按照转权(从集体转到国家)让利(不征收土地有偿使用费)的原则，进行国有土地登记。近3年来，为市区3个成建制转非的农村集体经济组织村民换发国有土地使用权证1360余宗，27万余平方米，为19个集体企业颁发国有土地证171亩。三是支持集体企业建设用地有序流转。2002 年9月止，我们为银行清偿债权，企业改制办理了5个集体建设用地流转手续，所得土地收益60%由原集体企业所有，40%由财政所得，集体企业和政府两方双赢。四是严格农村村民建房用地审批，防止集体建设用地非法流转。农村村民申请建房用地，必须80%以上群众代表签名证实，本人写出自《土地管理法》颁布以来未卖房建房的说明。如果审批后查出曾有卖房的事实，作为骗取批准处理。
    三，在巩固效益上与时俱进，把土地市场建设推向新高度。通过土地市场建设，市域经济、环境、社会得到有力的支持，综合效益明显。一是土地市场建设为地方财政和城市建设走出了一条新路子。我们体会到不把城市土地经营好，谈不上发展经济、建好城市。由于近几年抓了土地市场建设，全市土地有偿使用收入在 1996年占财政收入不到2%的基础上，平均以每年3个百分点速度递增，2002年土地收入不低于3000万元，占财政收入21%。近5年来，土地有偿使用收入投入城市基础设施建设和农用地补充的资金达到1.08亿元。土地有偿使用收入已经成为地方财政的顶梁柱。二是通过土地市场规范管理，土地集约、合理利用得到进一步保障。去年以来，由于土地集中统一管理力度继续加强，城市基础建设步伐明显加快，市区80米宽共计2300米长的临湘大道、连心路在批次征地后顺利启动，总投资6000余万元的长安河污水处理工程，2002年11月28日竣工验收，占地13公顷的绿化广场建设也已近尾声。这些工程已经成为临湘城区一道亮丽的风景线、风光带，使城市品位得到较快提升。三是促进了土地市场规范健康发展，过去难以起步的国有土地使用权拍卖、招标、挂牌已被社会欢迎和接受，群众踊跃参加竞投。仅2002年1～10月，我们就组织了4次国有土地使用权的公开交易，拍卖土地3500余平方米，单位地价由过去协议出让每平方米不足350元提高到2100元，最高地价每平方米2380元，为政府净增土地收入400余万元。四是土地收购储备制度为控制土地市场、支持企业改制发挥了重要作用。2000年以来，我们积极参与破产企业土地处置，先后收回破产企业土地27宗，处置土地面积43.7万平方米，处置土地收入达6700余万元，为1180余名职工办理了养老保险。五是城市土地分等定级估价的基础性工作进一步巩固。目前，我们依据市区基准地价方案制定的拍卖底价和实际竞得价，已经超过周边地级市同类用途土地价格。
    经营好城市土地任重道远，特别是土地市场由政府垄断后，以各种理由要求回到过去老路上的回潮倾向仍然存在。我们决心继续加强学习，与时俱进，不辱使命，努力做好土地资产管理工作。