湖南省岳阳监狱 李纪平 

    监狱是国家的司法行政机关。监狱人民警察担负着依法管理监狱，执行刑罚，教育改造罪犯，维护社会稳定的重要职责。加强队伍建设，不断提高队伍素质是实践依法治国基本方略，实行依法治监的需要，也是新时代、新形势下加快现代化文明监狱建设步伐的迫切要求。加强队伍建设，必须将各种监督一起联动、延伸，必须全方位开展监督。特别在法制、制度还不太健全、规范的环境里，监督对队伍建设各种制度、措施的落实是积极有效的，也是十分必要的。在此谈点浅显看法以供理论探讨和实践措施。
    一、开展全方位监督工作的必要性思考
    所谓监督，是指依客观制度对人主观行为上的监督监查和督促。工作是人生活行为的一种表现形式，是人生活活动载体的一部分，而人的生活行为是不确定、自发的，然而也是可以规范约束的。承受着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，监狱警察队伍面临着新的挑战。社会上暴力犯罪、有组织地涉枪、涉毒、涉黑犯罪等不断增加，监狱的押犯构成复杂化、多样化，给维护监狱安全稳定，增强警察防范及处置能力带来了新的挑战；经济犯罪、渎职犯罪罪犯的文化结构高层化，职业结构复杂化、低龄化等新变化给监狱改造增加了难度。面对挑战和新的历史条件下的新情况、新要求，提高监狱警察公正文明执法水平，防范执法腐败，提高对罪犯教育改造工作的质量，实施由点到面，“纵到底，横到边”的全方位监督，保证队伍政治上的更加坚定，素质上明显提高，显得十分必要。
    (一)监督的时间和空间。监狱各级领导和全体人民警察接受组织、行政的监督和约束必须是全方位的。不存在八小时内外的区别。组织上要真正全面考察每个同志廉洁从政、公正执法以及遵守社会公德等方面的情况，监督的延伸不仅要涉及到他们“工作圈”，更要涉及到他们的“生活圈”、“社交圈”。因此，搞好八小时内外的全程监督，对组织而言是必须履行的职责；对每个同志来说，自觉接受组织的监督是应尽的义务。虽然八小时之外属于人们自由支配，人们有权从事一些自己想做的事情，但其行为仍然要受到法纪规范、道德规范和行为准则的约束。尽管目前开展八小时之外监督的难度很大，但只要充分发挥多元监督主体，如监察机关的监督，社会和公民的监督，就能实现在时间上全方位的监督。
    (二)监督的范围和内容。监狱的一切行政事务、公务活动，包括人事、执法、财务、生产经营活动等，组织部门都必须要做到事前知情、事中参与、事后检查，督促做好政务公开，全程全方位监督到位，不留“空白”和“死角”。从某种意义上说，监狱的警察虽分工不同，但手中都掌握着一定的执法和生产经营权，如果缺乏组织及时有效的监督，必然会出现权力的失衡与滥用，从而滋生一些腐败行为。
    (三)监督的渠道和手段。一是权力机关的监督。即各级人大通过执法检查、听取报告、受理人民群众的申诉诉讼等形式，对刑罚执行活动进行监督；二是检察机关的监督。实践中，检察机关主要对执法执纪领域中涉及犯罪的问题进行监督；三是行政机关的监督。主要是司法行政主管部门和监狱管理机关通过到监狱检查指导工作、接待来信来访等形式实行监督；四是监察组织的监督。即对是否违犯党纪政纪行为的监督；五是社会和公民的监督。社会和公民通过批评、建议、检举、信访、控告等形式对监狱警察的一切活动进行监督；还有业务职能科室的监督、舆论监督等等。如何使诸多监督元体或渠道充分发挥其作为，使之相互配合，形成合力，形成网络，多手段并用，全方位多角度地实施有效监督，关键的问题还是靠政工和纪检监察部门去组织协调、通盘考虑，抓好落实。实践证明，纪检监察部门的监督在全方位的扩展中起着重要的主导作用。
    二、开展全方位监督工作的对策思考
    (一)建立监督、考核机构，推行监督人员委派制
    1、建立监狱监督、考核机构。设立这一机构主要是强化监督体制和积极检查、督促的功能，重在主动发现和纠正问题。这样做，一是可以实现全方位监督检查范围，对监狱队伍建设中执行监督规章、遵守纪律情况进行检查，使各种违法违纪行为纳入有效的监督范围之内。二是便于开展经常性的检查活动，弥补被动式监督的不足。三是有利于加强各监督部门之间的互相联系，或发现带有全局性或倾向性的执法违纪问题，可以组织监狱各部门联动作战，实行结合监督和治理。
    2、推行监督检查人员“委派制”。监狱对基层的监督检查人员由机关纪检监察部门委派。这样一是可以避免各监区行政干预的影响，从客观上有了权力保证。二是委派的监督人员，对监督内容和标准可做到统一、明确、公正。三是委派的监督检查人员一般政治和业务素质较高，工作经验丰富，从而增强监督的力度。四是便于统一明确权限，实施全方位综合监督。
    (二)制订监督方案，明确监督主体责任
    1、制订的监督方案必须切实可行有效。当前，我们监督工作之所以存在程序性监督多、实质性监督少，柔性监督多、刚性监督少，事后监督多、事前监督少，会上强调多、会后落实少等方面的问题，主要原因就是我们还没有建立一套完整规范、操作性强的监督工作方案。也可以说对队伍建设即对人的监督工作基本上是无章可循，盲目性、随意性较大。再加上一部分同志对开展监督工作的认识不一致，不情愿接受监督以及现行监督体制和机制上客观存在一些监督难的问题。因此，各方面的监督往往停留于表面，力度也不大，给人一种“虚拟”、“可有可无”、“或紧或松”的感觉。解决以上问题，监狱必须在认真调查研究基础上，依据相关法律法规，准则条例，党纪政纪条规、办法，结合本单位实际制订出内容具体、责任明确、标准清晰、有针对性和可操作性的监督工作方案。如：队伍建设中，要铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，必须抓住有效规范和制约权力这个关键，从改革完善体制、机制和制度上制订方案。因此，权力运行中的暗箱操作是以权谋私、滋生腐败的温床；权力运行过程越不公开透明，规范约束越少，自由裁量权越大，就越容易诱发消极腐败行为。而要制约权力，遏制腐败，除了进一步完善权力分配、控制等措施外，很重要的一条就是贯彻实施透明化原则，把权力运行置于阳光之下，处在人民群众的严格监督之中，让群众了解权力运行的规则，清楚权力运行的程序和结果，这样就能有效防范和遏制暗箱操作和黑幕交易等消极腐败行为的发生。监督内容逐项量化计分，目标考核，不搞模糊印象评价。
    2、制订的监督方案明确主体责任。监督方案必须明确监督的重点、重点层级和重点对象，明确由谁或哪个部门去监督、如何监督，并实施建立责任追究制度，使监督机构与监督内容责任同在，风险同担。明确监督工作经常化、制度化，定期检查考核，定期公布监督结果，而结果运用一定要与晋升任用、末位淘汰、精神和物质奖励、利益分配政策结合起来，只有这样，才能真正落到实处，收到实效。
    3、监督方法必须不断改进，以求实效。监督机构要不断改进工作方法，把事后监督、个别监督转变为全程、全员、全方位监督、把功夫下在监督预防上，区分轻重缓急，各个击破，防止平均使力面面俱到。
    (三)健全监督网络，维护监督机关的权能
    1、搞好全方位监督的关键是健全监督网络。当前，队伍建设的法纪条规、各种制度是比较完备的，关键问题是缺乏层层抓落实。而健全监督网络的实质就是要解决谁去监督落实的问题。只有一个比较规范的监督工作方案下，建立一种层层互相监督、人人参与监督的网络体系，才能实现“纵到底，横到边”的全方位监督。一是监狱对科(室)、监区，科室、监区对科员、中队等逐级制定监督内容和考核办法，层层签订目标考核责任状，同时监督、监区级领导还要明确落实1～2 个责任挂钩单位。这样，无论是领导，还是普通警察，人人都在网络中，责任同在，奖罚同受；二是对委派各基层的监督员，规定他们的工作职责，授予相应的监督权限，享受中层实职领导的待遇。如列席所驻单位支委会及其他各种会议，参与执法活动中的签审否决权，重大经营活动的审核权等。政治部门、纪检部门要定期收集和听取他们的情况汇报，分析总结讲评；对重大问题和责任事故，及时收集，及时处理；纪检监察部门要对各监督员的工作质量实施考核，同时，追究监督员的工作失职责任和风险连带责任。上下整体联动形成网络。实践证明，委派监督员实施全方位监督是一项行之有效的举措，是新形势和不断完善监督机制的有益探索。
    2、提高监狱纪检监察机关的监督权能。监狱作为刑罚执行机关，自身监督工作是一项非常复杂，且难度较大的系统工程，其任务应主要落在内部专门的监督机关——纪检监察机关身上。因此，各级监狱领导首先要理直气壮地支持纪检监察部门开展工作，为其撑腰壮胆，树立其权威性。其次，进一步提高其地位，真正赋予其权力。
    (四)开展专项检查，与全方位监督有机结合
    专项检查活动具有“三个集中”的特点，即内容集中、时间集中、检查人员集中；针对性强，是一种立竿见影的有效监督形式。同时，也是开展全方位监督的重要手段。
    1、开展好自上而下的专项检查活动。近几年来，我狱结合全国性的执法执纪专项教育整顿和专项检查活动，对照“三个绝不能”、“四个绝不允许”，对队伍建设在执法领域暴露出的突出问题，如警察人员体罚虐待罪犯；在办理罪犯减刑、假释、保外就医等执法活动中弄虚作假、贪赃枉法；在罪犯中乱收费、乱集资、乱罚款的“三乱”问题等，抽调人员组成专门机构，相继开展了全面的专项检查。通过思想发动、自查自纠、对照查摆、整章建制等阶段性工作，有效整治了上述问题。监督检查活动既轰轰烈烈，又扎实彻底，公正执法、文明执法、廉洁执法的氛围已经形成，并逐步加强。
    2、适时组织开展阶段性的专项检查。监督检察机构应充分发挥主导作用，对监狱内人们议论较多的热门领域，每年要牵扯头组织几次专项检查活动。如干部选拔作用问题的检查监督、领导干部八小时之外行为监督检查、廉洁从政情况考察、执法活动、经济活动中突出问题的承受机检查等等。不断修订和完善监督方案及内容，及时发现和纠正薄弱环节及问题，防患于未然。使全方位监督既经常又重点突出。
    3、把各方面监督意见有机结合起来。要重视人大、政协、检察机关、行政机关的监督意见，接受群众监督和重视来访，在一定时期、一定领域群众反映的“热点”、“难点”问题，重点监督检查，选准解决问题的突破口，齐抓共管，不断提高全方位监督工作的水平和效率。