1997年，根据中央11号文件和省政府《关于开展非农建设用地清查的通知》精神，各地认真开展了“清非”工作。市委、市政府明确规定各级党政一把手为清查第一负责人，成立主管市长任组长，有关部门负责人为成员的领导小组，并从有关部门抽调人员组成清查队伍。全市三级共组织2000余人的清查队伍，采用“倒剥皮”和“拉网”的方法，对1991年以来各类非农建设用地进行“四查”，即查建设用地是否合理，查用地手续是否合法，查土地利用是否充分，查土地交易是否依法。全市共清查非农建设用地130416宗、87210亩，其中占用耕地23585亩；发现违法行为5475起，5259亩，耕地1289亩，其中未批用地4414宗、3658亩，耕地1255亩，非法批地327宗、94亩，耕地40亩，改变批准用途74宗、148亩，罚款和补收各种税费850万元，收回土地1395亩，处分土地违法责任人6人。其中市国土局收取罚没款108万元，市政府委托市国土局收回土地21宗、1120亩。各地在开展全面清查工作时，结合各自实际，突出专项清查。如岳阳县在清查中突出闲置荒芜土地清查和治理乱建滥造坟墓活动，汨罗、平江在清查中突出砖瓦窑和预制场的治理。