50～70年代，境内土地利用未纳入计划管理轨道, 国家、城镇和农业建设用地均按照1953年国务院公布实施的《土地征用办法》和1954年省政府颁布的《实施办法》实施，较好地处理了征用者和被征者之间权益。80年代初,各级政府为遏制乱占、滥用、浪费土地等违法行为, 缓解人地矛盾, 根据国家和省颁发的建设用地法规, 制订发布一些加强土地管理的办法、措施和规定，但由于土地长期处于多头分管状态, 土地利用无法形成统一的计划管理体系。

1987年3月, 市国土局着手全市建设用地计划的编制, 探索建设用地管理办法。5月, 召开全市非农业建设用地计划工作会议, 着重研究建设占用耕地的计划管理。1988年起, 实施国家计委和国家土地局《关于建设用地计划管理暂行办法》, 将非农建设用地计划纳入国民经济和社会发展计划。尔后, 又对农业建设用地实行计划管理。市国土局合理科学地编制全市年度建设用地计划, 并层层分解下达指令性计划(建设用地计划中的耕地计划)和指导性计划(非耕地计划)。在建设用地计划管理具体实施中, 推行审批用地“六公开”和“十不批”“六公开”即公开用地条件、 审批权限、审批程序、用地指标、税费标准、审批结果。“十不批”即无用地计划指标、超过用地指标和设计范围、超过审批权限、不按审批程序办事、能用非耕地而用耕地、不符合城市规划、不按标准缴纳有关费用、占用基本农田保护区内的用地、严重破坏土地资源造成水土流失的用地、先用后报批未经查处的用地不批。对符合批准要求的用地发给土地使用证,对征而不用、少批多占和随意改变选址与土地用途的违法行为,及时依法查处。1988～1990年,全市在核减用地项目中,共节约用地32902亩，其中耕地16618亩。共验收清理建设项目84个,收回土地463亩,其中耕地277亩,恢复耕地270亩。 1991～1995年，共审批国家、乡镇集体、农民个人建设用地63597亩,其中耕地16750亩;实际用地60818亩,其中耕地15521亩；节约用地2779亩，其中耕地1229亩。

1996年,为保护耕地,合理利用土地,市政府责成市国土局制订“九五”(1996～2000)土地利用计划。 1997年4月5日 起, 全市冻结非农建设占用耕地审批(解决城镇中低收入家庭住房困难户住房、安居工程、国家重点工程三项用地除外),至年底,全市停止审批占用耕地项目143 个,冻结占用耕地4500亩。1998年,由于特大洪灾影响,平垸行洪、移民建镇和国家重点建设项目增多,致使非农建设用地超过用地计划的3.634倍。 1999年,全市计划用地1.05万亩,其中耕地5250亩；实际用地3972亩，其中耕地1328亩；节约用地6528亩。