清代民国时期的基层政权清代，沿袭明制，以乡、都、里、甲作为基层政权组织。县以下城中称坊，近城称厢，乡村称里。以110户编为1里，推人丁多的10户为长，其余100户编成10甲，每甲10户。清乾隆四十年（1775），各县废除编户与审定新生人口，推行保甲制，以10户为牌，立一牌长，10牌为甲，立一甲长，10甲为保，立一保长。牌、甲长三年一更换，保长一年一更换。光绪三十四年（1908），朝廷颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，境内大兴团练，改保甲为军政合一的团，团设团董、团佐，对行政、治安、赋役实行联保连坐，选举绅士充当团绅。宣统元年（1909），颁布《府厅州县地方自治章程》，境内按其规定在府、县治的城厢地方为城，其他乡村各地方，人口满5万人以上为镇，人口不满5万人为乡。城、镇、乡设董事会，城镇董事会设总董1人，董事1～3人，名誉理事4～12人。乡董事会设乡董、乡佐各1人，由乡议事会于选民中选出，经地方长官核准。
    民国时期，废里、坊为县辖署区和乡镇，下设保甲。1户设户长；10户为甲，设甲长；10甲为保，设保长。相邻各保设保长联合办公处，简称“联保”，设主任、书记各1人。县辖署区和乡镇人员均由各县官府核派任免。保甲负责差役、治安等事宜。民国12年3月，湖南省内务司颁布《各县挨户团编组条例》，实施挨户团制，10户为1排，置有排长；5排为1甲，置有甲长；5甲为1保，置有保董。18年，为“围剿”共产党创建的革命根据地，在平江县推行保甲制，以5牌为甲，100户以上为保，保以上为团，据此清查户口，办理联保切结。24年，县以下设署区公所，由区长举政；区以下设乡镇公所，由乡镇长举政，乡镇以下为保，保长由乡镇长委任；保以下为甲，甲长由保长指派。25年，境内共置31个署区、186个乡镇、2095保、17525甲。编组保甲的主要工作是：设立乡镇保甲组织，清查户口、编订门牌号码、制定保甲规约、办理联保连坐切结等。27年，《湖南省各县扩并乡镇区域办法》规定扩并乡镇区域：乡以面积 400～2200平方里，户数以1000～5000户为标准；镇以户数2000～5000户为标准，不受面积限制。
    民国29年8月，各县实行新县制，以乡镇作为县以下基层政权，保甲为乡镇的下属组织。养、管、教、卫、用各项自治事业，皆集中于乡镇一级，新县制注重充实县以下基层组织，设立署区作为县级政权的派出机构，每个署区管辖若干乡镇。乡镇所辖保数以10保为原则，不得少于6保、多于15保。所辖各保中甲等保超过半数为甲等乡镇。所辖各保中乙等保超过半数为乙等乡镇。不合以上两项规定者为丙等乡镇。新县制实施后，乡镇公所的业务工作繁重。甲等乡镇设民政、经济、文化、警卫4个股，乙等乡镇设2个股，丙等乡镇不设股。34年，进行调整乡镇并保工作。至36年，境内各县调整后的署区共计25个、乡镇89个、保1414 个，甲15238个。