恩施市审计局   王从林   张孝龙

 

科学地配置国家地财权与事权，合理地划分中央与地方的事权，特别是划分省级政府与县市政府地事权，是我国当前改革地一项重要内容。十八大报告提出，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。下面以恩施市为例谈一点看法。

一、目前省与县级地方事权划分的主要问题

恩施市作为恩施土家族苗族自治州首府所在地，承担着很多其他县市不需要承担的事权，加上恩施属于民族自治地区，是湖北唯一没有实现“省直管”的地区。从近几年审计来看，恩施市在省与县市政府间事权划分中还存在以下一些问题。

一是政府间事权划分未体现公平原则。上级政府在分配资金时，一般是按照同一标准进行测算，对于各地实际情况考虑的不是很多，比如我市在乡镇合并、小村合并大村前后，享受的上级补助政策不一致，在村级运转、农村道路建设方面的补助比合并前有了明显的下降，相较于其他没有合并的地方补助额也有明显的差距。

二是应由恩施州、市两级政府共同承担的财权全部由恩施市财政负担。由于州、市同城，很多应由州、市两级政府共同完成的事，往往在决策时，不分实施级次，州级政府习惯于“一竿子插到底”，如社会治安综合治理、城市管理、基础设施建设等，与之相对应投入了大量人力、物力和财力，但与之相对应的机构设置、人员编制、经费保障仍然是以县级市的标准执行，加重了财政负担水平。

三是省以上直管单位的医疗基金支出还由县级财政负担。以恩施市2013年为例，还为市国税局、地税局、工商局、质监局共702人负担职工医疗基金52.14万元。

四是现在城乡一体化进程加快，城区教育“超级大班”现象严重。恩施市近几年城区发展速度较快，州内其他县市很多人到恩施工作、打工，乡镇农民工进城务工的也较多，使得城区学校不堪重负，一个班最少都是60多人，根本达不到国家规定的标准。就医也出现没得床位的现象。这些问题要得到解决，是需要巨大财力的，虽然中央和省都给了一定的转移支付，但没考虑到这些增加部分的困难。近几年，恩施市为解决城区中小学超级大班新修了1所小学，改扩建2所初级中学，财政投入3亿多元，这全部是本级财力。上级政府对农村义务教育、城市义务教育要达到的支出标准已有明确的规定，本级政府按照要求也进行相应的配套，同时为达到法定考核目标，本级政府投入大量的财力在教育支出上，但按事权划分，此应为上级政府委托的事权，不应过多增加地方政府的财政压力。从2013年支出来看，教育支出63890万元，其中转移性收入支出22165万元，本级支出41725万元，转移性支出只占教育支出的35%。还有由于上级政策的原因，在职教师分为特岗教师、统招统派、地方招考等，工资来源、工资标准不一，同一所学校，年龄、级别一样的老师、由于身份的不同，工资不一致，不利于教师队伍的稳定。义务教育专项资金也不能发挥其全部的效益，如农村义务教育营养改善计划，按人均3元/生、天补助，但没有考虑相应的人工和加工成本，需要在公用经费中弥补，无形之中增加了学校支出压力。

五是省级垂直部门的部分支出由县级财政预算安排。这些垂直部门的人、财、务三权都不由县级政府管理，而上级还规定给这些部门安排经费（主要是税务部门的征收经费）。以恩施市地方税务局为例，2013年安排地方税务局征收经费837.99万元，这给地方加重了财政支出负担。

六是社保、卫生本级配套资金幅度大，如就业资金要求本级配套资金不低于上年公共预算收入的1.5%，低保资金不低于上年公共预算收入的0.8%，按2013年公共预算收入155430万元计算，就业资金需配套2330万元，低保资金需配套1243万元，地方财政平衡压力太大。

七是政府间事权缺位、越位、错位并存。目前政府事权的划分没有一个明确的法律依据，地方政府与市场职能的边界不清晰，哪些是政府该做的，哪些应该交由市场的不能明确区分，目前，我国正在建立公共财政体系，但是在一些公共服务产品如社会保障、医疗卫生等方面还不能完全得到保障，这就是一种“缺位”现象，同时，政府出于政绩方面的考虑，进行一些投资项目，做了市场应该做的事，这就是一种“越位”。

二、意见和建议

一是深化财税改革为重点，着力优化区域协调发展的体制环境。科学的财税体制是优化资源配置的制度保障。全面实现“省直管县”财税体制，建立税收增量分享机制，完善出口退税分担机制，进一步理顺省市县财政分配关系，构建起有利于全省区域协调发展的体制基础。扎实推进税制改革，继续扩大“营改增”试点范围，积极清理规范财税优惠政策，加快推进地方税体系建设，对税收任务由省政府出台具体的考核细则，其征收工作经费应全部由省进行考核兑现，努力为县域经济协调发展营造良好的财税环境，释放更多的改革红利。

二是建立统一的财力平衡标准。目前恩施州八个县市财政普遍比较困难，收支缺口很大，县乡干部待遇普遍较低。虽然中央和省两级都尽最大能力实施了转移支付，缓解其财力困难、在保工资、保运转、保稳定方面有了很大进展，但是在城市管理、基础设施建设等方面显得步履维艰。以恩施市为例，恩施市公职人员的津补贴（绩效工资）只有恩施州直的70%，还有很多的福利县市都不及州直。因此，要稳定县（市）乡干部工作，迫切需要建立一个统一的区域财力平衡标准，应考虑多方面的因素，设立一个财力保障的基准点。

三是进一步下放财政资金管理权限，切实增强区域发展的自主权。根据转变政府职能、简政放权的要求，积极创新资金管理方式，改变过去层层报项目、按项目分资金的做法，采取因素法测算分配、切块下达的方式，扩大县市资金管理权，提高资金使用效益。提高资金切块下达比例，并在节能环保、城镇化和服务业发展等资金方面，更多采用因素法分配，下放项目管理权限，增强基层自主权。在资金使用上，坚持规划引领，大力支持城乡发展规划编制、高端人才引进、职业教育、创业创新、乡村旅游、节能环保，以及重大基础设施建设，突出解决制约区域发展的瓶颈问题，着力打造县（市）域发展新亮点、新优势。

四是健全完善转移支付激励机制，加快促进基本公共服务均等化。深入推进清理、整合专项转移支付工作，严格控制竞争性领域和产业发展类专项。同时，完善县级基本财力保障机制，增加对财政困难县市的财力补助，促进全省基本公共服务均等化，并全面落实对财政困难县市因体制改革省级集中收入全额返还政策和县级税收增长上台阶奖励政策，促进县域跨越发展、增强财政实力，夯实区域发展基础。

五是要注意集中决策与分头实施的关系。事权的决策与履行是一个多层次互动的行为体系，省州（市）在决策行使事权时，要根据县市的财力，避免各项工作同时下达。县市在履行事权时，应当结合地区实际，充分发挥主观能动性，注意实施的多样性，切忌形式主义，要专款专用，不得搞形象工程。

六是出台一项专门的法律性规范文件，对各级政府，特别是市县乡政府的事权给予明确的划分，对关乎国计民生的事权逐步上移，同时细化支出责任，减少事权的交叉重叠。（来源湖北审计网）