一、改革思路

改革缘由：当前，农村建房土地和空间占用过多、凌乱、无序、污染严重,规划滞后；异地扶贫搬迁、城镇化建设、美丽乡村建设、规范村民建房等建设用地供需紧张。

改革思路：促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。科学编制城乡建设规划，打破城乡建设用地“二元化”制度壁垒，积极推进生态资源补偿机制，创新土地资源节约集约利用新机制，促进生态文明建设。

二、改革内容

1、突出规划引领，破解“九龙治水”困境。湘阴县高薪聘请规划专家团队，以中心村建设为重，完善村庄布局规划，以分类推进为原则，修编村庄建设规划，以衔接配套为要求，完善其他相关规划，形成了一整套系统科学的乡镇建设规划。坚持城乡统筹发展战略，按照衔接配套的要求，修编完善土地地利用总体规划、城镇体系规划、农村经济社会发展规划、农村土地综合整治规划、农村住房建设规划等，加快乡镇规划、国土、建设、环保等职能部门的整合，努力实现各项规划的无缝对接，确保村庄规划科学合理、有效实施。特别是今年以来，湘阴县把农村土地综合利用改革作为农村工作的重点内容，成立了高规格的领导小组，县、乡两级也都组建了涵盖规划、国土、扶贫、农业、环保、住建、林业、水务等职能的综合办公室，统筹考虑农村土地节约集约利用、全域旅游、美丽乡村建设、规划村民建房和异地扶贫搬迁要求，科学编制村庄布局规划，规范村民集中建房，鼓励自然村向中心村、中心镇聚集，节约集约用地，实现各项工作整体有序推进。

2、突出宣传引导，根治“一户多宅”乱象。农村“空心房”集中整治行动是一项利国利民的实事工程，也是改革农村生产条件和人居环境，消除安全隐患，提高土地利用率，增加有效耕地面积，促进耕地占补平衡的重要举措。湘阴县充分利用宣传媒体的作用，县级平面媒体采取推出专栏、深入解读、突出外宣、制作宣传片花等方式，利用电视、广播、网站、微信等传播手段进行多层次、多平台、全方位、立体式宣传。各乡镇发动村组干部、党员骨干集中上户宣传，使得“空心房”政策家喻户晓、人人皆知，为农村“空心房”整治营造良好的社会氛围，实现从“要我拆除”到“我要拆除”的根本转变。同时，县乡级两级综合整治办开展对全县农村“空心房”进行实地调查和踏勘摸底，分类登记造册，落实到图斑、地块，掌握了全县农村“空心房”分布状况和面积。全县“空心房”面积61.6871万平方米，3740处。其中“一户多宅”1862户，面积26.068万平方米；占用主要交通干道及灌排支渠无人监管的“空心房”129处，面积1.806万平方米。自今年6月份启动此项工作以来，全县各乡镇在全面摸底到位、宣传发动到位、资金补助到位（对地上建筑物补偿标准按照50元/平方米补贴到农户）的基础上，加大工作力度，明确拆除方案，共调动工程机械设备作业8200小时，860次台班，人员出动7800余次，依法拆除“空心房”1309栋，占拆除计划的35%，整治效果十分明显。

3、突出复垦复绿，助力“生态农业”建设。湘阴作为农业大县，在“两型”视域下深化生态文明体制改革、加快发展，更应突出抓好美丽乡村建设，着力打造生态环境优美、村容村貌整洁、产业特色鲜明、乡土文化繁荣、农民生活幸福的的社会主义新农村。湘阴县在完善农村道路、供水、供电、通讯等基础设施，促进城市基础设施向农村延伸，改善农民生产生活条件的同时，还按照村庄园林化、庭院花园化、道路林荫化的要求，以增加绿化为重点，充分利用宜林地、农民闲置地和不宜建设地段，大力进行造林绿化，打造森林村庄。根据县整治办测算，拆除“空心房”后，湘阴县可新增耕地2050亩，新增复垦面积1320亩，用于村镇规划建设、基础设施、绿化用地约300亩。农村“空心房”整治复垦类项目，相对比以往新增耕地类项目交通、水利等基础要好，复垦后形成新增耕地面积比例大、土壤肥沃、耕作层厚、灌溉条件较好，多数为早涝保收的优质良田。新增村镇规划建设点（或集中建房点或村级服务中心）32个。新增绿化用地可栽植树木近十万株，到2018年底，全县村庄绿化覆盖率将达58%以上，极大地推动了“绿色湘阴”的发展。

4、突出增减挂钩，打通“二元体制”梗阻。随着我国工业化、城镇化、农业现代化、信息化的快速发展，随着市场经济的发展以及土地资本化、资产化、市场化进程的加快，原有的城乡建设用地彼此分割的“二元”产权体制和“二元”管理体制已不能适应时代发展要求，建设用地的供求矛盾非常突出，农村建设用地的市场化进程严重受阻，暴露出诸多弊端，统筹城乡建设用地势在必行。但随着国家一系列新政的出台，湘阴县征得省国土资源厅同意，先行先试，率先探索出一条统筹城乡建设用地，盘活农村建设用地，有效增加建设用地供应量，缓解土地供求矛盾，城乡建设用地高效利用、集约利用和节约利用的新路子。我县实施“空心房”整治工作后，可新增耕地2050亩，可新增建设用地“增减挂钩”指标1200亩（对连片达2亩以上符合还耕条件的按城乡建设用地“增减挂钩”项目申报，对2亩以下周边有可开垦后备资源的地块按宅基地退出复垦及土地开发项目申报）。在保证项目拆旧区和建新区内各类土地面积平衡的基础上，通过宅基地退出复垦后产生的耕地占补平衡指标上市交易,所得收入弥补财政前期投入，实现了提高土地利用效益、农村宅基地退出、农民群众得实惠的“三赢”。（能入市新增耕地净收益按4:6比例分成给县、乡财政；县财政按50元每平米按实拨付给乡镇；城乡建设用地“增减挂钩”项目复垦为耕地的按净增耕地面积由县财政每亩补助3万元作为工作经费（其中乡镇2.65万元，工作经费0.2万元，耕种管护费0.15万元），施工费按预算拨付）。

三、具体做法

1、成立高规格领导小组。成立了以县长为组长，2名副县长为副组长，相关部门负责人为成员的全县“空心房”整治领导小组。领导下组下设办公室，国土局长任办公室主任。

2、准确界定整治类型。本次“空心房”的整治对象包括以下七种类型：一是不符合农村“一户一宅”政策的房屋。二是占用主要交通干道及渠道无人监管的房屋。四是无合法继承人的闲置房屋。五是农民进城后无人监管的闲置房屋。六是废弃的工矿用地（包括多年未生产的砖瓦窑）。七是废弃的企事业单位办公场所及生产性住房（包括省园艺场的2处国有建设用地）

3、周密安排实施步骤。整治农村“空心房”的根本目的在于通过扩大耕地面积，置换建设用地指标，优化城乡建设用地布局，整个流程需要经历实测、申报、整治、复垦以及验收等多个环节。湘阴县根据发展的需要，对本次农村“空心房”整治进行了十分周密的部署和安排，整治工作进度每天一报，确保了各项实施计划的有序进行。

实施步骤	时间
调查摸底	2017年6月21日-7月20日
实地测量、编制规划	2017年7月21日-8月20日
立项申报	2017年8月21日-9月30日
集中整治和拆旧补偿	2017年10月1日-11月10日
复垦	2017年11月11日-12月30日
验收	2018年1月1日-3月30日

4、切实加强舆论引导。为确保此项工作的顺利推进，湘阴县充分利用报纸、电视、广播、网站、微信等传播手段，对本次整治行动进行了多层次、多平台、全方位、立体式宣传。各乡镇发动村组干部、党员骨干集中上户宣传，使得“空心房”政策家喻户晓、人人皆知。通过广泛深入的宣传发动，广大群众的资源节约、生态文明意识明显增强，实现了从“要我拆除”到“我要拆除”的根本转变。

5、统一时间整体推进。2017年7-9月，全县19个乡镇政府统一组织人员对已经列入拆除计划的旧房及其附属设施进行拆除。短短三个月时间，全县共有1100余农户签约“空心房”整治合同，各乡镇累计调动工程机械设备作业8200小时，人员出动7800余次，依法拆除“空心房”1309栋（含无业主废弃房）、18.4万平米，占拆除计划的35%,其中重点部位（景观路段、交通干道、主要沟渠）拆除164栋、1.9万平米。由于是在全县域范围内统一时间集中整治，所以整治的规模效应十分明显，整治总成本大幅降低，相当一部分过去农户想拆除但受困于拆除成本过高而没有拆除的“空心房”，基本都在本次行动中得到了优化整治。

四、改革成效

通过用好用活用足城乡建设用地增减挂钩政策，湘阴县不仅节约集约利用了城乡土地资源、缓解了城乡建设用地供求矛盾，而且极大地改善了城乡发展面貌、优化了县域发展环境。

1、扩大了农业耕地面积。根据湘阴县整治办的测算，本轮农村“空心房”整治完成后，全县可新增耕地2050亩，新增复垦面积1320亩，用于村镇规划建设、基础设施、绿化用地约300亩。与以往新增耕地相比较，本轮农村“空心房”整治复垦的新增耕地，在交通区位、水利设施等方面的条件都比较好，具体表现为单块耕地面积大、土壤肥沃、耕作层厚、灌溉条件好，多数可转化为早涝保收的优质良田。

2、置换了建设用地指标。依据目前的城乡土地增减挂钩政策，本轮农村“空心房”整治后的新增城乡建设用地指标，除开村镇规划建设、基础设施、绿化等用地外，初选城乡建设用地“增减挂钩”项目620亩；宅基地退出复垦及土地开发项目570亩，其中宅基地退出复垦面积86亩；另外还计划新增城乡建设用地“增减挂钩”指标620亩，复垦及开发新增耕地570亩。据测算，全县通过整治置换出的建设用地指标如果按当前价格入市交易，可实现收益10亿元以上。

3、优化了建设用地布局。本论农村“空心房”整治采取全县域整体规划实施，一举打破了以往城乡“二元化”国土开发格局，极大地优化了湘阴县城乡建设用地布局。本轮整治使得全县内近万处零星分散的废弃建设用地实现了“化零为整”，较好地满足了后续城镇化和工业化进程中对集中连片土地的需求，有效缓解了城乡建设用地供求矛盾，有力地支撑了湘阴县域经济的良性发展。

4、改善了城乡发展面貌。通过本轮整治，全县新增村镇规划建设点32个，主要用于农村集中建房和村级服务中心建设，配套完善了交通、水利、防灾、绿化等设施，极大地改善了农村生活条件，美化了村容村貌，使农村更加宜居宜业。新增绿化用地可栽植树木近十万株，预计到2018年底，全县村庄绿化覆盖率将达58%以上，促进了农村生态环境改善，推动了“绿色湘阴”发展。

五、社会影响

1、社会肯定。我县就农村“空心房”整治和城乡建设用地增减挂钩农村宅基地退出复垦工作方案在县委常委会、县政府常务会和部门单位协调会议上进行了三次专题研究，成立了由县长任组长、相关副县长任副组长的高规格领导小组，组建了工作部门，投入了专项资金，出台了实施方案，全县全面推开。目前，工作进展十分顺利。先后有十余家兄弟县市区国土局来我县考察调研，学习借鉴。

2、省市肯定。我县先后两次赴省国土资源厅汇报，省厅领导充分肯定过来成绩。8月30日，岳阳市国土局党组书记、局长胡辉带队检查指导我县农村“空心房”整治工作。胡辉表示，湘阴“空心房”综合整治工作敢想敢试，先行先试，有创新、方向准、步子稳、亮点多、力度大，措施有力，保障有方，成效明显，值得肯定，可以推广。年底还将在湘阴召开专题的经验推介会。

3、群众肯定。通过广泛深入的宣传发动，广大群众的资源节约、生态文明意识明显增强，积极主动参与综合整治工作，农村“一户一宅”的法定制度得到逐步落实，全县上下节约集约用地、保护绿水青山的氛围更加浓厚。截止目前，仅三个月时间，就已经有1100余户签订拆除“空心房”合同，依法拆除“空心房”1309处（含无业主废弃房），占拆除计划的35%，远超年度计划，群众认可度、满意度较高。

六、创新点说明

1、创新完善生态补偿机制。通过拆除“空心房”，对旧宅基地进行复垦复绿，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙留下美好家园，促进了生态文明建设和“两型社会”创建。

2、优化国土空间开发格局。打破了城乡“二元化”国土开发格局，通过全县域规划，整体构建了科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。对农村建设用地与城镇建设用地实施占补平衡，盘活土地存量，实现了效益最大化。3、探索建立土地节约集约机制。我县通过实施“三大政策”，进一步了完善最严格的耕保护制度和土地节约集约利用制度。对新增建设用地占用耕规划实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占补补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，基本建立了节约集约用地激励和约束机制。

4、创新建立农户“四自”模式。强调政府主导与公众参与相结合，建立“自上而下”与“自下而上”的综合协调机制。公众广泛参与，有利于搞好环境资源管理工作，有利于充分发扬民主完善制度，有利于维护公众自身的权益。创新推进“空心房”整治农户“四自”（自选、自管、自建、自用）模式，主体性作用得到充分发挥，推进顺利。