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妨碍水上交通，破坏生态环境，挤占候鸟栖息地……曾经，洞庭湖环湖大堤临水处搭建的一个个钓鱼台造成一系列问题，多部门去取缔却遭遇“顾头不顾尾”的尴尬。
与生产生活区高度重叠，东洞庭湖国家级自然保护区面临的管理难题远不只是违建。直到《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》施行后，各部门明确职责，各项管理机制才逐渐理顺。
谷雨刚过，洞庭湖畔，水波青碧。
李飞云站在湖堤上，看着远处自在翱翔、即将北去的候鸟，欣慰地说：“人鸟两相安的日子，终于是回来了！”
李飞云是东洞庭湖国家级自然保护区管理局采桑湖管理站站长，保护区与人类生产生活区高度重叠，曾面临巨大的管理难题。
为加强治理，2018年11月30日，《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》（以下简称《条例》）经湖南省第十三届人大常委会第八次会议批准，2019年3月1日起正式施行。
管理权责不明晰，迫切需要生态立法
东洞庭湖国家级自然保护区，位于长江中游荆江江段南侧，跨岳阳市岳阳县、君山区、华容县、汨罗市、岳阳楼区和南湖新区等地。独特的自然环境，孕育了其独特的淡水湖泊生态系统和丰富的生物多样性。湖、岸、洲、滩为东北亚迁徙候鸟提供了重要的越冬地，麋鹿、江豚等珍贵野生保护动物也在此繁衍生息。
1982年，东洞庭湖自然保护区成立，并在1994年经国务院批准，升格成国家级自然保护区。
“保护区的范围很大。”保护区管理局副局长高大立说，即便在2018年2月经国务院批准后调整过，保护区面积也依然达到157627公顷。
不同于以森林植被等为主的保护区那般静谧野趣，东洞庭湖国家级自然保护区说得上是人声喧嚣。保护区不仅囊括了湖区天然水域，更包括环湖周边农田、鱼塘和垸内湖泊。超过20万人生活在保护区内。
与人类生产生活区的高度重叠，给保护区管理带来难题。建设矮围网围、网箱养殖，开垦破坏湿地，经营水上餐饮，在湿地洲滩越野、野营、野炊，甚至私自建设不符合保护区功能定位的建筑设施等破坏生态环境行为频频发生。
“保护区管理涉及部门多，多头管理，管理条块分割、权责不明晰等情况严重。”岳阳市人大有关负责人表示。
基于该情况，自2018年3月开始，岳阳市加快推进保护区生态立法工作。在8个月内，岳阳市人大组织包括保护区管理局、林业、农业、水上交通、环境保护等在内的十几个部门密集调研，并完成起草、修订、审议、审查等立法环节。“《条例》的出台，是回应现实的需要。”岳阳市人大常委会党组书记向伟雄说。
理清权责关系，一年20多次联合执法
《条例》施行后，各部门提升了对生态保护的重视程度。高大立说：“更重要的是，每个部门都明确了各自的职责。”
2019年10月到12月，保护区管理局联合海事、水警、渔政、环保等部门，开展了5次联合执法，重点查处了部分群众秋冬季私自在湘江主航道两侧裸露河床及洞庭湖环湖大堤临水处修建钓鱼平台的行为。
别看平台不大，危害着实不小：私搭乱建，妨碍水上交通；招徕游客垂钓，人员进出用的都是小渔船，安全问题突显；垂钓者随地丢弃的垃圾破坏生态环境；更重要的是，垂钓活动挤占候鸟栖息地。
为何不能早早取缔？
“顾头不顾尾，管东不管西！查起来哪那么容易？”高大立说，以前部门职能单一，“管得了违建管不了违载，管得了钓鱼管不了伤鸟。”查处不彻底，相关违法活动自然容易死灰复燃。
解决管理条块分割、权责不明晰的问题，《条例》第十三条明确梳理了各个部门的职责，第十四条又明确规定：“市、县（市、区）人民政府林业、农业（渔政）、水利、环境保护、卫计（血防）、水上交通（海事、港航、航道）、国土资源和公安等部门建立保护区生态环境保护联合执法机制，实施联合执法。”
这么一来，违建的钓鱼平台再没有藏身之处。保护区管理局查处违建，海事部门处罚阻塞航道交通的行为，渔政部门查处渔船违规载客行为，涉及其他违法违规行为，也有相应部门当即查处。
“去年一年，管理局协调参与的联合执法就有20多次，有力推动了保护区涉多部门问题的解决。”高大立说。
《条例》规定岳阳市人民政府设立保护区领导协调机构，市政府主要负责人担任保护区领导协调机构负责人，从而解决保护区此前管理机构职级低、职能弱、工作协调难的问题。
与此同时，在属地管理和行政执法重心下移的原则下，岳阳县、华容县、汨罗市、君山区、南湖新区等都按照要求，加紧组建东洞庭湖生态保护联合执法队伍，岳阳市市直部门对此进行监督指导。
执法有底气，实现分级保护
有法规作为依据，保护区管理部门开展工作时越来越有底气。
沿着洞庭湖大堤前行，可见晚归的候鸟在堤两侧的采桑湖和大、小西湖流连。
这处“候鸟天堂”，以前每到冬春季节，就让李飞云紧张不已。有的游客为了捕捉精彩画面，会设法接近候鸟栖息地。他不得不安排工作人员加大巡逻力度，对进入保护区核心区和缓冲区的游客进行劝离，但总有游客不听劝阻。
“现在，我们去巡逻，都随身带几本《条例》。”李飞云说，碰见个别不听劝阻的游客，工作人员就亮明法规，再不听从，就根据《条例》赋予的权限开展行政执法。湖堤边的东洞庭湖国家级自然保护区公共教育大厅里，也摆着单行本《条例》，让游客知晓法规。
去年《条例》施行后，岳阳利用网络、电视、新媒体平台等开展了大量的宣教工作。随着《条例》越来越深入人心，君山区柳林洲街道濠河村村民马礼兵心里的那股气儿，消了。
此前，因为见洞庭湖边游玩的人多，马礼兵和一些附近居民私自在湖滩上搭建烧烤灶台，经营出租。被街道组织的施工队拆除后，他有些不服气，常跑到湖边上去瞧瞧，“既想看保护是不是一阵风，也想看查处是不是一碗水端平。”
“现在还去什么，已经知道这是违法的了，谁还敢去做？”马礼兵说，《条例》出台后，管理措施越来越严，“别说花几百块建的灶台，就是花几百万建的餐饮船，也一条不剩！”
“现在全社会对生态保护都非常重视，我们尤其绷紧了这根弦。”高大立说，按照《条例》规定，去年保护区实行分级保护，保护区管理局联合岳阳县政府将原长期停留在红旗湖核心区内的20余条渔船进行了集中处置，确保了核心区无人为干扰；对缓冲区洲滩承包种植进行清理；对东洞庭湖候鸟种群数量多、生物多样性丰富的保护区核心区大、小西湖及壕沟实施封闭管理。2020年，东洞庭湖监测记录到越冬水鸟共7目12科51种，达24万余只，所记录鸟类数量及种类为近10年之最。
“要让好的生态环境长久保持下去，还需要充分利用好、完善好《条例》，通过法规普及，让所有人都树立环保意识，参与到保护中来，让保护工作成为常态。”高大立说。
《 人民日报 》（ 2020年04月28日 14 版）